Cap. V- 1) Propuesta de Reforma Constitucional en la Provincia de Buenos Aires de 1989-1990
Antonio Cafiero que fuera fundador en 1984 del Frente Renovador Peronista, fue Gobernador de la Provincia de Buenos Aires desde el año 1987. Cafiero en el año 1988 promovió por intermedio del decreto 547 la descentralización tributaria que permitió a las municipalidades cobrar impuestos provinciales e inauguró una política de transferencia de cobro de recursos prolongada, de distinta forma, hasta la fecha.
A la salida de este último como producto, entre otras cuestiones, de la derrota del proyecto que vamos a mencionar, Eduardo Duhalde ocupó su lugar e ingresó a la gobernación. La Reforma de la Constitución fue votada por la Legislatura de la Provincia el 5 de diciembre del año 1989 y contó con el apoyo de la UCR, acordado previamente en el “Pacto de La Plata”. Finalmente, fue rechazada el 5 de agosto de 1990.
Tras esta negativa, la modificación constitucional se ejecutó finalmente en el año 1994 con la adecuación provincial a la Constitución Nacional. Mas allá de que no fue implementada, es innegable que la propuesta y particularmente en los temas Municipales que nos interesan, avanzó en el debate y en la formulación de propuestas para escribir un nuevo esquema del Régimen Municipal Bonaerense. En adelante, vamos a comentar el apartado Municipal del Proyecto de Constitución con las reformas introducidas por las Leyes 10.859 y 10.900.
El Gobernador de la provincia y promotor de la reforma, Dr. Antonio Cafiero , estableció que la reforma tenía cuatro pilares fundamentales:
a) La reafirmación de la identidad de la Provincia como estado Federal Autónomo, dueño de sus recursos y su destino.
b) El reconocimiento de los derechos sociales de la persona humana, así como el afianzamiento de los derechos individuales, en el marco del Estado social de derecho.
c) El protagonismo popular, canalizado a través de la forma de democracia semidirecta, y el reconocimiento de las entidades intermedias y los grupos sociales.
d) La descentralización político-administrativa y, especialmente, la autonomía Municipal.
Como se observa en las palabras del Gobernador Cafiero, la cuestión Municipal era prioritaria y se ubicó entre los pilares de la reforma Constitucional auspiciada. Además, la aseveración contempló la aparición de la “autonomía” Municipal, abandonando con este punto de vista, la tradicional definición al orden Municipal “autárquico”. La doctrina emanada de la Ley, de forma similar a las Constituciones Nacionales y Provinciales de otros gobiernos peronistas, en su propuesta de reforma hacía referencia directa a los “derechos sociales” y al Estado “social de derecho”.
La Constitución introdujo una Sección Sexta, “Del Régimen Municipal”, Capítulo Único. En dicho apartado, el Artículo 181 estableció que: “El Municipio es una comunidad natural dotada de autonomía institucional, política, económica- financiera, tributaria y administrativa con arreglo a las normas de ésta Constitución y a las Leyes que en su consecuencia se dicten”.
Como se puede observar, la norma señaló claramente la “autonomía Municipal”. Asimismo, hizo referencia a la denominación del gobierno local como “comunidad natural”, definición propia de las corrientes doctrinarias favorables a la autonomía. Esta definición es un punto de vista que se distanció claramente del esquema bonaerense tradicional que comentamos a lo largo del trabajo.
El Senador Provincia el Dr. Antonio E. Arcuri al referirse en el recinto de la Cámara a este Artículo sostenía que:
Es necesario entonces considerar al Municipio como entidad autónoma dotándolo de una autonomía Municipal absoluta, que se configura desde 4 planos: 1) El institucional, que presupone el real ejercicio del poder constituyente de tercer grado o Municipal, facultad que le permite el dictar su propia cata orgánica Municipal, lo cual supone la existencia de los llamados Municipios de convención o de carta que son los que se dictan sus propias cartas orgánicas. 2) En lo político; 3) En lo económico; 4) En lo administrativo funcional. A su turno, la autonomía parcial o no completa, es la que adopta los tres últimos postulados, pero no se anima a establecer la plena autonomía institucional, facultando a las comunas el dictado de sus cartas orgánicas.
Arcuri reforzó la noción que introdujo el Artículo 181 de la Constitución que otorgó plena vigencia a la autonomía. Con este objetivo, trajo el concepto de “Carta Orgánica”. Demás está decir que, en su intervención en la Cámara de Senadores, Arcuri realizó una referencia directa a la persona de Lisandro de La Torre y a la Constitución de Santa Fe de1921.
La potestad para crear Cartas Orgánicas quedó establecida en el Artículo 182 que sostenía que: “Cada Municipio podrá dictar su propia Carta Orgánica por Convención convocada al efecto. La misma estará integrada por el doble del número de Concejales que a cada Distrito le corresponde, elegidos por el voto directo de los electores del Municipio”.
Las Cartas Orgánicas deberían asegurar, según lo establecía el Artículo 182:
a) El sistema representativo y republicano, con elección directa de sus autoridades, respetando la representación proporcional, todo ello con arreglo a la legislación provincial.
b) La división de poderes Municipales y sus respectivas atribuciones.
c) La organización político institucional y administrativa.
d) Los derechos de iniciativa, referéndum, plebiscito y consulta popular, siempre que no sea para disponer la derogación o modificación de tributos y sus accesorios.
e) Formas de participación comunitaria en la planificación y ejecución de sus acciones.
f) La legalidad y equidad como principio de la tributación.
g) El régimen financiero, presupuestario y contable.
h) El ejercicio del poder de policía en materia de su competencia y aquellas en que ejerciera facultades concurrentes y en la forma que corresponda en las que actúe por delegación de la Nación o la Provincia de acuerdo a esta Constitución y las Leyes y en todo ámbito de su territorio sin excepciones.
i) El régimen de contrataciones, bajo el principio de licitación pública, sin perjuicio de las excepciones que establezca la Ley Orgánica Municipal o las Cartas Municipales.
j) El régimen laboral de responsabilidad de los funcionarios y empleados Municipales, conforme a los principios establecidos por esta Constitución.
k) La publicidad de los actos de gobierno y la reseña con una Memoria Anual, de la percepción e inversión de las rentas Municipales.
l) El procedimiento para su reforma.
Como se observa, las Cartas pusieron en la norma del gobierno local la definición de la “autonomía” político institucional y administrativa o financiera. La posibilidad de desarrollar las Cartas Orgánicas que introdujo dicho Artículo evidenció una diferencia sustancial con el texto de la Constitución de año 1934 vigente en ese momento, que sostenía que: “La Legislatura deslindará las atribuciones y responsabilidades de cada departamento”. Los Municipios que no sancionaron Cartas se guiarían por la Ley Orgánica y la Legislación Provincial (Art.187).
Asimismo, e innovando en el Derecho Municipal, la reforma estableció los derechos al ejercicio de la democracia semidirecta y fomentó la participación comunitaria en la gestión. El citado Artículo 182 estableció que las Cartas podrían “Prever la creación de Concejos Vecinales Electivos, en las localidades que no sean cabecera de Partido, los que tendrán las atribuciones y funciones que le establezcan las Cartas y para cuestiones estrictamente locales”. Los Concejeros no tendrían remuneración y serían elegidos de la misma forma que los Concejales.
Eran recursos de la Municipalidad los “impuestos que establezcan”, los tributos que la provincia les transfieran, los ingresos del régimen de coparticipación originado en un sistema único, general, automático y redistributivo que no podía ser inferior al 20% de los ingresos de la provincia, las tasas, derechos, patentes, tarifas y contribuciones, las provenientes de concesiones de obras y servicios y las multas o donaciones. La norma retiró la obligación de que los aumentos de impuestos debían ejecutarse en una Asamblea con la misma cantidad de Concejales que de “mayores contribuyentes”.
El Artículo 184 sostuvo que eran atribuciones de la Municipalidad:
a) Convocar a consulta, referéndum, plebiscito.
b) Convocar a los electores del Distrito para elegir autoridades Municipales, Consejeros Escolares y Vecinales, con quince días de anticipación por lo menos, cuando el Poder Ejecutivo Provincial dejare transcurrir los términos legales sin hacerlo.
c) Confeccionar a iniciativa del Departamento Ejecutivo y aprobar por el Deliberativo su presupuesto de Gastos y Cálculo de Recursos.
d) Declarar de utilidad pública y proceder a la expropiación de los bienes que considere necesario, con su presupuesto, mediante ordenanza conforme a los principios de esta Constitución y en el marco de la Legislatura Provincial en la materia.
e) Designar, promover, remover y determinar la remuneración de su personal.
f) Adquirir, locar, administrar, grabar, enajenar y disponer de sus bienes.
g) Contraer empréstitos con destino determinado. En ningún caso podrá sancionarse Ordenanzas de esta clase, cuando el total de los servicios de amortización e intereses, afecten en más de veinticinco (25) por ciento de los recursos ordinarios de la Municipalidad.
h) Intervenir con fines de utilidad común en la actividad económica, creando y promoviendo la participación popular.
i) Elaborar planes de desarrollo urbano y rural, normar y reglamentar el uso del suelo y la organización territorial del distrito, en el marco de la legislación provincial en la materia.
j) Convenir con la provincia el régimen de valuación de la propiedad inmueble, en el marco de la legislación provincial en la materia.
k) Crear tribunales de Faltas e Imponer, de acuerdo a las Leyes y ordenanzas respectivas, sanciones compatibles con la naturaleza de sus poderes, pudiendo requerir del Juez Competente las órdenes de allanamiento que resulten necesarias.
l) Crear entidades financieras Municipales de conformidad con la legislación vigente y las disposiciones del Banco Central.
m) Instrumentar las políticas de apoyo y difusión de los valores culturales, regionales, provinciales y nacionales en general. Preservar el patrimonio histórico y artístico.
n) Tener a su cargo lo relativo a la licencia y habilitación de establecimientos comerciales e industriales; a los planes edilicios y de urbanización a la apertura, construcción y mantenimiento de las calles y caminos vecinales, plazas, parques, paseos y obras de infraestructura en general; nivelación y desagües; uso de calles, espacios públicos; playas, riberas y subsuelos; transito, vialidad, transportes y comunicaciones locales; edificación y construcción; servicios públicos locales, paisaje, mercados, ferias, abastos y faenamiento de animales; higiene, moralidad, salubridad, recreos y espectáculos públicos; organización y contralor de servicios fúnebres y cementerios; y en general todas las materias de fomento o interés local. Todas estas atribuciones respetando los convenios celebrados por la provincia con otras jurisdicciones.
o) Tener facultades concurrentes en la elaboración, ejecución y contralor de los planes de obras públicas en general; viviendas; servicios públicos, educación y cultura; salud y acción social, ancianidad, discapacidad y desamparo; minoridad, previsión, recreación y turismo, creación y fomento de instituciones de cultura intelectual y física y establecimientos de enseñanza, protección del equilibrio ecológico, medio ambiente, polución ambiental, flora y fauna, explotación minera, vialidad, espacio aéreo y en general, todas las políticas de desarrollo y fomento que se realicen o incidan en su ámbito territorial.
p) Participar en la provincia en la formulación y ejecución de políticas preventivas de seguridad, defensa civil y social.
Es interesante remarcar que el proyecto puso como atribución primera que las Cartas deberían garantizar los mecanismos de democracia semidirecta, alentando a partir de aquí, la acción de los vecinos y sus organizaciones en la formación de la política pública Municipal.
Como se puede ver, la norma, continuando con la idea de Estado social de Derecho, marcó la facultad de las Municipalidades de “Intervenir con fines de utilidad común en la actividad económica, creando y promoviendo la participación popular”, cuestión reforzada con la potestad de: “Declarar de utilidad pública y expropiar bienes”.
Como se observa, la Ley a diferencia de las Constituciones anteriores, hizo mención directa a las posibilidades de las Municipalidades de crear Tribunales de Faltas y de desarrollar entidades financieras. La propuesta, en contraste con las otras Leyes, identificó con suma claridad el importante rol Municipal en lo que respecta a la implementación de medidas tendientes a favorecer y reforzar las actividades culturales y sociales del Municipio. Es digno de mencionar a partir de aquí, la extensa lista de actividades culturales, de acción social, defensa civil y de protección del medio ambiente que la norma facultaba.
Servicios públicos
La propuesta de Constitución estableció en el Artículo 185 que los Municipios estaban facultados para constituir organismos Municipales, intermunicipales, consorcios o cooperativas de vecinos para la realización de obras públicas, servicios o cooperación financiera. El mismo Artículo, sostuvo que las Municipalidades podían acordar con la provincia acuerdos para la gestión de obras y servicios de manera conjunta incluyendo además, la posibilidad de constituir organismos de gobierno o planeamiento regionales.
División territorial Municipal
En este caso, a diferencia de las sustanciales transformaciones que propuso el proyecto en varios aspectos, se conservó la facultad provincial existente para las divisiones territoriales y esta competencia seguiría en manos de la Legislatura según estableció el Artículo 186.
En resumidas cuentas, el proyecto de Cafiero rompió con la tradición autárquica de los proyectos de régimen Municipal de la provincia. Dicha propuesta contempló la importancia de ampliar la actividad vecinal en el gobierno. Asimismo y continuando la doctrina peronista de las décadas del cuarenta y cincuenta, promovió con una marcada centralidad el desenvolvimiento del Estado de Derecho social a nivel local. Como pudimos ver y vale la pena remarcarlo, el proyecto retomando una bandera histórica de los gobiernos Municipales, estableció una pauta mínima de los fondos que tenían que ser coparticipados directamente desde la provincia. Finalmente y como ya adelantamos, la comunidad bonaerense le dio la espalda a esta propuesta de nueva Constitución y junto a ella, el apartado de Reforma Municipal no fue implementado. Las causas de la derrota son diversas. Pese a eso, lo que no se puede desconocer es la importancia que adquirió la oposición a Cafiero a través del peronismo menemista, que conjuntamente con partidos de izquierda, de derecha y de gran parte de la prensa, se opusieron a la propuesta. Eduardo Duhalde, antiguo renovador cafierista y ahora aliado de Menem, tras la derrota de la consulta, empezó a ocupar el lugar de Cafiero conjuntamente con los seguidores de Aldo Rico y los conservadores provinciales, ambos detractores de la propuesta de reforma.
La alianza parlamentaria de Cafiero con la UCR, pese a que agilizó su aprobación en el Parlamento, no garantizó el triunfo de un proyecto de reforma contra el que se argumentó especialmente, que nacía del interés del Gobernador de alcanzar la reelección. Asimismo y como ya comentamos, se desarrolló una fuerte campaña contra el proyecto argumentado que otorgaba facultades expropiatorias y supuestamente, confiscatorias del Estado respecto de la propiedad privada e individual.
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