lunes, 3 de marzo de 2014

Federalismo y coparticipación en la provincia de Buenos Aires


Aritz Recalde
Texto presentado al 3er Plenario de
Políticas Públicas de la Provincia de
Buenos Aires, 26 febrero 2014[1]

La provincia de Buenos Aires es la más grande del país con sus 307.000 Km2, equivalentes al 8% del territorio nacional. Tiene la mayor  población de la Argentina compuesta de 15,6 millones de personas (38% del total) (Plan Estratégico Territorial 2007: 207). Más de 13 millones de habitantes viven en la región del conurbano Buenos Aires - La Plata y son portadoras de impostergables deudas sociales.
El 30,9 % de las exportaciones nacionales son originadas en suelo bonaerense. En el año 2010, el 54% de las exportaciones de origen industrial del país eran de la provincia (Dirección Provincial de Estadística 2014).
Pese a ser la más rica, la más grande y la más habitada de las provincias argentinas, para abordar sus costos operativos Buenos Aires al año 2008 recogió solamente[2] el 56% de los recursos tributarios propios[3] (Salim, Mongan, Barberis y Lombardi 2010: 14).

¿Qué ocurre con la coparticipación de ingresos nacional?
Según el artículo 4 de la ley 23.548/88 la provincia de Buenos Aires recibe[4] de manera directa el 19,93 % de recursos fiscales.

La provincia recibe otras erogaciones de la Nación (leyes especiales[5] y programas de política pública). Entre ellas, se destacan:
-          el Fondo de Reparación Histórica del Conurbano Bonaerense de 650 millones de pesos al año[6].
-          los recursos del Fondo Federal Solidario resultantes de las retenciones a la soja. Entre los años 2009 y 2010 ingresaron a la provincia 2.206 millones de pesos (Gestar 2011: 85).
-          los recursos del Ministerio de Desarrollo Social, de la seguridad social[7] y el ANSES como la Asignación Universal por Hijo[8](AUH) o los fondos de los planes PROCREAR.
-          los recursos de las 18 universidades nacionales radicadas en la provincia; los fondos recibidos por la Ley de Financiamiento Educativo (26.075/06); el incentivo docente o aquellos provenientes del plan de construcción de escuelas[9]
-          los Aportes del Tesoro Nacional (artículo 5 de la ley 23.548/88).

Además, deben tenerse en cuenta:
-          la renegociación de las deudas de la provincia con la Nación impulsadas desde el año 2003.
-          los subsidios al combustible y a otras áreas económicas fundamentales como es el caso de la electricidad, el gas o el ferrocarril.
-          las obras de infraestructura nacionales como son las viviendas, rutas, puentes, cloacas, puertos, hospitales, etc.-.
-          el personal de seguridad y de otras carteras del Estado nacional ubicados en la provincia (gendarmería, Argentina Trabaja, área de cultura, TV digital, etc.-).

¿Qué ocurre con la coparticipación municipal?
La Ley 10.559/95 estableció que las municipalidades recibirán el 16,14%[10] de ingresos que percibe la provincia en concepto de impuestos[11].  Esta misma norma, introduce los límites de impuestos que pueden imponer las municipalidades.
El Decreto - Ley 6769/58, “Ley Orgánica de las Municipalidades” que sancionó la dictadura de Aramburu, fijó las potestades tributarias delegadas.

De manera similar a la relación entre Nación y Provincia, para abordar sus costos operativos al año 2008 las municipalidades recaudaban[12] solamente el 34% de los ingresos que necesitan para saldar sus cuentas (Martino, Romero y Cadelli 2012: 5).
Las municipalidades reciben fondos directamente del gobierno nacional. Las transferencias nacionales a los municipios crecieron un 240% entre 2002 y 2009 (Accotto, Martínez y Mangas 2013). La Nación realiza diversas obras en buena parte de las municipalidades del país. Con esta finalidad, en el año 2012 Cristina Fernández anunció el lanzamiento de plan de obras "Más Cerca: Más Municipio, Mejor País, Más Patria".

3 alternativas frente al debate del financiamiento público
PROPUESTA 1: EL AUTONOMISMO MUNICIPAL
Una de las maneras de abordar las dificultades de gestión y financieras, es planteando la transferencia de funciones y de recursos a las municipalidades. Dentro de los promotores del autonomismo municipal, se pueden ubicar dos corrientes diferenciadas:

a-     El autonomismo municipal neoliberal.
Esta corriente política y de opinión, adquirió importancia en la década del noventa. Se suponía que dichas instancias de gestión tenían que ofrecer soluciones a las crisis económicas, sociales y políticas originadas por el modelo neoliberal. El discurso localista se relacionó con la descentralización de servicios y de funciones provinciales o nacionales. El derrumbe del Estado nacional, iba a ser remplazado por las acciones de la administración municipal.
En muchos casos, el municipalismo trajo implícito un relato “antipolítico” y crítico de las dirigencias partidarias y de las capacidades públicas. Los partidos de masas y los sindicatos iban a ser remplazados por el accionar de los “ciudadanos” y de las organizaciones no gubernamentales municipales. Gobierno local, ciudadanía y ONG, formaron parte del discurso del municipalismo neoliberal.
El autonomismo municipal neoliberal encontró mentores intelectuales como el menemista Dromi y alcanzó buena recepción en los ámbitos políticos y académicos de la UCR.

b-    El municipalismo popular.
El Concejo Deliberante “podrá autorizar la expropiación de fracciones de tierra, las que se declararan de utilidad pública, para subdividirlas y venderlas a particulares, para fomento de la vivienda propia”. Art. 52 de la Ley Orgánica de Municipalidades de la Provincia de Buenos Aires del año 1949

Esta corriente política y de opinión se consolidó desde la fundación misma de la ciudades y cabildos (muchos de ellas cabeceras de partido y luego de provincia). Los municipios oficiaron como el ámbito de actuación política y como el marco para la aparición de dirigentes populares (caudillos). El localismo de los caudillos enfrentó la prepotencia del gobierno de la capital portuaria, aliado con los intereses del comercio mundial de los ingleses. En esta lucha de poderes y de proyectos de país, Bernardino Rivadavia suprimió los cabildos y reprimió a los dirigentes locales. Para buena parte del liberalismo porteño, el gobierno central traería la civilización europea y los habitantes de las campañas y las localidades del interior, encarnaban la barbarie. 
Durante mediados y fines del siglo XX, surgieron nuevas corrientes políticas que abogaron por la ampliación del poder municipal. La particularidad de estas propuestas, fue que el proyecto municipal venía ligado estrechamente al proyecto nacional y a los intereses de las organizaciones libres del pueblo. Surgió entonces, un nuevo municipalismo insertado en un proyecto nacional con justicia social
En el año 1988 Antonio Cafiero impulsó una reforma de la constitución provincial[13] y propuso ampliar la autonomía municipal. En los aspectos económicos, planteó aumentar la coparticiparon al 20%, mientras que en paralelo descentralizó la recaudación tributaria provincial.
Existieron otras experiencias que propusieron ampliar el poder municipal, pero sin modificar el esquema de la autarquía introducido en la constitución de 1854 y vigente a la fecha. El ex subsecretario de Asuntos Municipales de la provincia de Buenos Aires, Raúl Fernández, redactó una iniciativa de éste tipo por intermedio del proyecto de reforma de la Ley Orgánica Municipal[14] (Aritz Recalde 2010).

PROPUESTA 2: EL AUTONOMISMO PROVINCIAL BONAERENSE
Históricamente, existieron reclamos de la dirigencia política de la provincia de Buenos Aires para obtener mayores recursos y facultades del gobierno nacional. Incluso, surgieron posiciones secesionistas y Bartolomé Mitre llegó a postular la separación de Buenos Aires de la Argentina en el año 1854. Actualmente y resumiendo, en términos financieros el “autonomismo bonaerense” impulsa dos reivindicaciones:

-          Primero: modificar la Ley de Coparticipación recuperando los 8 % puntos entregados por la UCR en la gestión de Alejandro Armendáriz y de Raúl Alfonsín.
La Constitución Nacional en el artículo 75 estableció que debería redactarse un régimen de coparticipación antes de la finalización del año 1996. En paralelo, la Constitución mencionó que “La ley convenio tendrá como Cámara de origen el Senado y deberá ser sancionada con la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cada Cámara, no podrá ser modificada unilateralmente ni reglamentada y será aprobada por las provincias”.
Existe el mandato constitucional expreso para sancionar un nuevo acuerdo de coparticipación nacional, pero el mecanismo para implementarlo presenta una dificultad política evidente (“mayoría absoluta”). 

-          Segundo: descartar el tope de los recursos del Fondo de Reparación Histórica del Conurbano Bonaerense.
Eliminando el límite de 650 millones, la provincia recuperaría recursos financieros y poder de decisión.

PROPUESTA 3: EL NACIONALISMO POPULAR
“La revolución que Perón cumple en el país podría sintetizarse con palabras simples –como es siempre el idioma de las grandes verdades-, diciendo que ella consuma la liberación nacional; y por liberación nacional debe entenderse la conquista de la plenitud soberana del Estado, para establecer, dentro de la comunidad argentina, la justicia social, y para cumplir, en lo exterior, la misión que nuestra Patria tiene en el mundo, o sea, instaurar un orden pacífico mediante el respeto y el amor reciproco de los pueblos”, Domingo Mercante, discurso a la Asamblea legislativa de la Provincia de Buenos Aires, 3 de mayo de 1950.

Se parte del supuesto de que las provincias deben generar un sistema de distribución económica y política federal, que contribuya a la unidad nacional y al desenvolvimiento del conjunto.
¿Qué proponen en términos fiscales y de coparticipación?:
Primero:
-          hay que organizar el proyecto nacional. Un país sin poder nacional de decisión, es dependiente de las empresas trasnacionales y de los gobiernos de las potencias extranjeras.
-          sobre la base del programa político de unidad nacional, se pueden recuperar los fondos del país enajenados por extranjeros y por la oligarquía terrateniente y financiera.
-          el gobierno nacional debe ser el garante de la actividad económica nacional. Sin  una actividad productiva sustentable e independiente, no se pueden cobrar impuestos y menos aun, distribuir recursos fiscales.
-          con estos recursos nacionalizados, el Estado central debe obtener capacidad de gestión y de decisión en las provincias y en los municipios. El transporte, la infraestructura y los servicios básicos, el crédito, la salud, la asistencia social o el financiamiento educativo y tecnológico, son responsabilidades indelegables del Estado nacional.

Sin un poder nacional constituido con capacidad de gestión y de decisión, las provincias y los municipios son inviables en el mediano y en el largo plazo.

Segundo:
-          se deben recuperar los recursos manejados por actores oligopólicos o extranjeros que no contribuyan al desarrollo regional y nacional.
-          para alcanzar la finalidad mencionada anteriormente, es necesario impulsar una reforma fiscal de contenido nacional, federal y popular[15].
Tercero:
-          garantizados el primer y segundo punto, se debe redactar un nuevo acuerdo de coparticipación entre las provincias y la nación; y entre las primeras y las municipalidades.

Esta corriente doctrinaria y política, tiene en Juan Manuel de Rosas su iniciador. Rosas fue el político más “nacionalista” de los porteños y el más “porteño” de los nacionalistas. Sus adversarios le atribuyen favorecer a la provincia. Ahora bien, el control de recursos nacionales le permitió detener la disgregación nacional impulsada por los ingleses, por el imperio brasileño y por los unitarios. El Pacto federal de 1831 y la Ley de Aduanas de 1835, fueron los acuerdos políticos y económicos básicos de la unidad nacional. Posteriormente, serán Perón y los Kirchner los continuadores del legado nacionalista. En el terreno académico, el historiador José María Rosa expresó cabalmente una posición municipalista, nacionalista, popular y federal.

Biografía mencionada
-          Accotto, Martínez y Mangas (2009) Provincia de Buenos Aires: a las limitaciones de recursos en los municipios y la coparticipación provincia, UNQ, Buenos Aires.
(2013) El que necesita o el que aporta, Pagina 12, Buenos Aires.
-          ANSES (2010) Inclusión y previsión social en una Argentina responsable, ANSES – Ministerio de Economía, Buenos Aires.
-          Dirección Provincial de Estadística (2014) Exportaciones de la provincia de Buenos Aires, Dirección Provincial de Estadística, Buenos Aires.
-          Ferreyra Silvana (2011) “Municipalismo peronista y antiperonista en la provincia de Buenos Aires: legislación, debates y prácticas (1945 – 1966)”, en Organización política y Estado en tiempos del peronismo, Protohistoria, Buenos Aires.
-          GESTAR (2011) Tres banderas, una gran Argentina, Instituto de estudios y formación política GESTAR, Buenos Aires.
-          Martino, Romero, Cadelli (2011) Los sistemas tributarios municipales de la provincia de Buenos Aires, Dirección Provincial de Estudios y Proyecciones Económicas, Buenos Aires.
-          Mattos Ernesto (2014) Exposición al 3er Plenario de políticas Públicas de la Pcia. De Buenos Aires, OETEC, Buenos Aires.
-          MINPLAN (2010) Informe de gestión, MINPLAN, Buenos Aires.
-          Panella Claudio (2005) El gobierno de Domingo Mercante en Buenos Aires (1946-1952), Ed. Archivo Histórico de la provincia de Buenos Aires, Buenos Aires, T 1 y 2.
-          Plan Estratégico Territorial (2007) 1816 – 2016 Argentina del bicentenario, MINPLAN, Buenos Aires.
-          Recalde Aritz (2010) Autonomía o autarquía en los municipios bonaerenses,  Ed. Archivo Histórico de la provincia de Buenos Aires, Buenos Aires. http://biblioteca.municipios.unq.edu.ar/modules/mislibros/archivos/Historia%20Municipios%20Buenos%20Aires%20Recalde.pdf
-          Salim, Mongan, Barberis y Lombardi (2010) Evolución de las finanzas públicas de la provincia de Buenos aires 1991 - 2008, Ministerio de Economía, Buenos Aires.   



[1] http://www.plenarioba.com.ar/
[2] En términos proporcionales al año 2008, Buenos Aires es la provincia que en mayor medida se financia con recursos tributarios propios. La Ciudad de Buenos Aires la supera con 88%. La siguen Neuquén (44%), Chubut (36,5%) y Mendoza (34,8%). La provincia de Buenos Aires es la jurisdicción que mayor cantidad de dinero recibe en términos absolutos, pero la que menos recursos obtiene por habitante (Salim, Mongan, Barberis y Lombardi 2010: 14 y 17).
[3] Principalmente en concepto de Ingresos Brutos. Recauda otros impuestos como Sellos, Inmobiliario (urbano y rural), Automotores y regularización de deudas.
[4] Además, la ley 23.548 en el artículo 3 establece el recupero en forma automática del nivel relativo para la provincia de Buenos Aires del 1,57%.
[5] Desde la salida de la convertibilidad las “leyes especiales” representan en promedio un 30,1% del total de recursos tributarios de jurisdicción nacional (Salim, Mongan, Barberis y Lombardi 2010: 19).
[6] Se aplica desde el año 1992 y es el resultante del 10 % del Impuesto a las ganancias. Tiene un tope de 650 millones de pesos que se hizo efectivo desde el año 1997.
[7] Argentina tiene una cobertura previsional (jubilaciones y pensiones) del 96%, superando a Brasil 87%, a México (19%) o a Paraguay con el 18%. En el año 2003 era del 64,3% (Gestar 2011: 33 y 34).
[8] En el año 2011 habían 1.259.414 beneficiarios de la AUH en la provincia de Buenos Aires (Gestar 2011: 23)
[9] Al año 2011, con fondos nacionales se construyeron 166 escuelas en la provincia de Buenos Aires (Gestar 2011: 49).
[10] Es bueno destacar, que la transferencia del 16,14% es de las más altas del país superando, por ejemplo, a Mendoza (14%) o a Chaco (15,5%). Al año 2002 solamente tres provincia pasan ese número y son Córdoba (20%) Tierra del Fuego (25%) y Tucumán (23,1%) (Acotto, Martínez y Mangas 2009: 5).
[11] Ingresos Brutos no descentralizados al ámbito municipal, Impuesto Inmobiliario Urbano, Impuesto a los Automotores, Impuesto de Sellos, Tasas Retributivas de Servicios y Coparticipación Federal de Impuestos.
[12] La principal fuente de recaudación son las Tasas Municipales. En particular, en concepto de Alumbrado, Barrido y limpieza (ABL). Le siguen otras Tasas como la de Conservación de la red Vial, Seguridad e Higiene o Servicios Asistenciales (Martino, Romero y Cadelli 2012).
[13] Se puede acceder al proyecto completo en: http://sociologia-tercermundo.blogspot.com.ar/2011/12/marco-normativo-de-los-municipios-de-la.html
[14]Se puede acceder en línea a la iniciativa en http://biblioteca.municipios.unq.edu.ar/modules/mislibros/archivos/Historia%20Municipios%20Buenos%20Aires%20Recalde.pdf
[15] La provincia mejoró la recaudación tributaria en la última década. En el año 2006 impulsó una reforma tributaria (ley 13.850 – Ingresos Brutos). En 2005 se puso en marcha un revalúo de la tierra libre de mejoras. El economista Ernesto Mattos propone profundizar la reforma fiscal bonaerense. En particular, considera que deben aumentarse el Impuesto Inmobiliario Rural y actualizarse las valuaciones fiscales de los inmuebles de los sectores de altos ingresos. Para justificar la viabilidad del aumento de la carga del inmobiliario rural, Mattos destacó la subida del valor de la tierra y de los alimentos de la última década en el mercado local y mundial (Mattos 2014).  

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