domingo, 31 de mayo de 2020

La Política Financiera del Peronismo


Aritz Recalde y Sebastián Tapia, mayo 2020


“¿Qué era el Banco Central? Un organismo al servicio absoluto de los intereses de la banca particular internacional. Manejaba y controlaba los cambios y el crédito bancario, y decidía la política monetaria de la Nación con total indiferencia respecto de la política económica que la Nación debía desarrollar para la promoción de su riqueza. En nombre de teorías extranjeras, desoía los justos reclamos de una mayor industrialización”. Juan D. Perón

En el año 1946 el Presidente Edelmiro J. Farrell modificó el funcionamiento de las instituciones financieras del país. El 25 de marzo nacionalizó el Banco Central con el decreto-ley 8503/46 y el 24 de abril reorganizó el Régimen de Depósitos bancarios con el decreto-ley 11.544/46. Según Antonio Cafiero la iniciativa fue inducida por Juan Perón y supuso la “primera medida del gobierno electo el 24 de febrero”.
Con ambas decisiones se instauró el principio doctrinario del Justicialismo, que establece que la política financiera tiene que vincularse estrechamente con la política económica nacional. Sobre esta base institucional y durante todo el Gobierno de Juan Perón el Estado adquirió la indelegable potestad de orientar y de planificar racionalmente la utilización de los recursos financieros de la colectividad. 

·         El decreto-Ley 8503/46 de Nacionalización del Banco Central
El 24 de marzo de 1946 el entonces Ministro de Hacienda de La Nación, Amaro Avalos, le envió un Informe al Presidente Edelmiro J. Farrell impulsando la creación de un nuevo régimen financiero nacional. Propuso integrar las normativas de “Bancos y del Banco Central”, la de “Coordinación de Bancos Oficiales” y de otras instituciones nacionales como las “Juntas Reguladoras, Elevadoras de Granos y Corporación para la Promoción del Intercambio”. Como complemento, promovió la creación de un instituto especializado de “Créditos, Garantías y Ahorro”.
Atendiendo las recomendaciones de Amaro Avalos, Farrell sancionó el decreto-Ley 8503/46 modificando parcialmente la ley 12.155/35 de creación y de funcionamiento del Banco Central de la República Argentina.

El Banco Central de 1935
El Banco Central fue creado luego de la crisis bursátil y económica de los años treinta. El Ministro Avalos destacó que para garantizar su fundación el Estado “saneó” a los bancos privados, obligando al conjunto de los argentinos a cargar don dicho costo.
Alfredo Gómez Morales compartió el diagnostico de Avalos y puntualizó que la reforma monetaria y bancaria de 1935 incluyó un “salvataje financiero de los pocos privilegiados” que “conducían con hilos invisibles los resortes de la política y del gobierno del país”. En el mismo sentido Antonio Cafiero mencionó que en 1935 salvaron “de la ruina económica a los bancos e instituciones financieras privadas y extranjeras que durante la época precedente a la crisis del año 30 se habían dedicado a toda suerte de préstamos especulativos”.
La ley 12.155/35 estableció que el Banco Central estaba a cargo de un Presidente, de un Vicepresidente y de doce Directores. Estos últimos eran elegidos a razón de uno por el Poder Ejecutivo, uno por el Banco Nación y diez por la Asamblea de Bancos Accionistas siendo seis en representación de entidades bancarias (1 de provincia, 3 nacionales y 2 extranjeros) y cuatro elegidos en acuerdo con el Directorio y las entidades del agro, el comercio, la industria y la ganadería.
Gómez Morales consideró que este sistema mixto lesionaba la soberanía argentina ya que le otorgaba las decisiones a grupos financieros privados y extranjeros “ajenos al gobierno mismo”. Además puntualizó que el funcionamiento del Banco Central se caracterizó por la “falta de unidad entre el organismo monetario de tipo mixto y el poder político que representaba la soberanía del país (…) los intereses particulares de los bancos, especialmente los extranjeros, agravaban más aún la falta de disposiciones expresas y categóricas sobre el manejo del crédito”.
Antonio Cafiero consideró que el Control de Cambios y del crédito efectuados por el Banco Central no acompañaron la incipiente industrialización. El organismo implementó una “rigurosa ortodoxia” que benefició meramente a las actividades agrícolas. Cafiero consideró críticamente el hecho de que el Banco no favoreció el abastecimiento y el equipamiento del país en la antesala a la Segunda Guerra mundial.

La nueva estructura del Banco Central
El Directorio del Banco Central fue nacionalizado y salieron los accionistas de las entidades bancarias privadas. A éstos últimos se les reintegró su capital en bonos del Tesoro y en efectivo cuando así lo dispusieron.
A partir del decreto-Ley 8503/46 el Directorio se integró con un Presidente, un Vicepresidente y trece Directores. Se especificó que todos ellos tenían que ser argentinos nativos. El Presidente y Vicepresidentes debían disponer de experiencia industrial, comercial y bancaria. Formaron parte del Directorio tres representantes de los bancos oficiales (Nación, Hipotecario e Industrial), cinco delegados de las Secretarías de Estado (Hacienda, Agricultura, Obras Públicas, Industria y Comercio y Trabajo y Previsión). Lo integraron cinco “representantes auténticos” de la industria, de la agricultura, la ganadería, el comercio y de las “fuerzas del trabajo”. Los miembros del Estado y de la producción eran designados por el Poder Ejecutivo a propuesta de las Secretarías y de las entidades representativas del sector. En palabras de Gómez Morales a partir de 1946 “se formó un directorio netamente argentino”.
La cláusula 16 del decreto 8503/46 puso bajo la órbita del Banco Central a los Bancos Públicos, a la Caja Nacional de Ahorro Postal y a la Comisión Nacional de Vivienda. Incluyó a los entes reguladores del comercio como el Consejo Agrario, la Comisión de Granos y Elevadores, la Corporación para la Promoción del Intercambio y diversas Comisiones y Juntas (yerba mate, lecheras, industriales, carnes, vinos, algodón, azúcar, etc.-).

Política monetaria  y desarrollo económico y social
Entre los considerandos del Decreto 8503/46 se destacó que “es propósito del Poder Ejecutivo propender a una intensificación racional de la capacidad productora de la Nación en todos los órdenes, que permita expandir la economía mediante el más activo aprovechamiento de los recursos naturales y humanos y asegurar el bienestar general, el desenvolvimiento de las industrias, la especialización y mejoramiento de la producción agrícola ganadera, el acrecentamiento demográfico y toda otra actividad que suponga, en sus resultados, la elevación de la riqueza nacional”. El Decreto puntualizó que la política monetaria “no puede trazarse según normas aisladas y distintas de las que inspiren la política económica del Estado”.
Alfredo Gómez Morales detalló que el Banco Central nacionalizado se puso en línea con el plan de “promoción e independencia económica” trazados por el Poder Ejecutivo, en base a los estudios del Consejo Nacional de Posguerra. La nueva distribución de las divisas facilitó la implementación del programa de fomento industrial y la reposición de bienes de capital. El Banco favoreció la justicia social y la creación de un mercado interno pujante.

Con el decreto-ley 12.596 del 3 de mayo de 1946 el Banco Central concentró el manejo del control de cambios. Antonio Cafiero mencionó que se implementó un sistema de “tipo de cambio múltiple” y dicha política dejó de ser “cuantitativa” y se tornó “cualitativa”. Se atendió el abastecimiento del mercado interno y el fomento de la producción nacional. Con dicha labor el Estado pudo proteger al industrial argentino y se sustituyó el tradicional instrumento de la protección aduanera.
Gómez Morales destalló que dicho ciclo político de crecimiento y de pleno empleo derivó en un principio de inflación “circunstancia inevitable en la realización de una economía expansiva”.

·         El Decreto-ley 11.554/46 de nuevo Régimen bancario privado
“Antes los bancos daban al que pagaba mayor interés (…) Hoy no se presta dinero sólo con criterio comercial sino en atención, además, al interés general”. Alfredo Gómez Morales

En un Informe enviado a Farrell el 15 de abril de 1946, el Ministro Amaro Avalos mencionó que la ley 12.155/35 prohibió que el Banco Central realice las operaciones que creyó “peligrosas” y obligó a las entidades a disponer una cantidad de efectivo mínimo con relación a los depósitos. Avalos destacó que estas y otras medidas no impidieron las crisis frecuentes y el temor y la “desconfianza inmotivada” contra el sistema financiero. Resultado de esos fenómenos se generaron “liquidaciones ruinosas”, perdieron valor los documentos y se produjo la consecuente paralización industrial o el “emisionismo franco, que devalúa todo el dinero en manos del público”. En ese escenario fue frecuente que los ahorristas pierdan sus ingresos y que el Estado salga a subsidiar a los Bancos que se convierten en los únicos ganadores de las crisis.
Avalos destacó que en el sistema de la ley 12.155/35 los depositantes no participaron prácticamente de las ganancias de los bancos y que por eso tampoco deberían  participar de las “pérdidas”. Puntualizó que la mitad de los depósitos bancarios no les otorgaron nunca premios a los ahorristas y que el interés pagado fue siempre sumamente bajo en relación a la ganancia que generaron.
En este marco y con la finalidad de empezar a solucionar los problemas estructurales y las inequidades, el Ministro Avalos mencionó que “El Estado, velando por el bienestar general, debe a mi juicio tomar a su cargo la responsabilidad de todos los fondos que los habitantes del país lleven a los bancos no oficiales (…) Considero preferible que la Nación, por órgano del Banco Central, asuma la responsabilidad total ante los depositantes por los fondos que éstos depositen en los bancos, lo cual equivale a poner a todos en el mismo plano de protección en que hoy se hallan los depositantes de los bancos oficiales”.
Con la reforma introducida por el decreto-ley 11.554/46 el Banco Central tomó la garantía de todos los depósitos, dejando en cada banco particular el trato con los clientes que mantenían sus cuentas y servicios.
Los bancos receptores manejaron, recibieron y pagaron los depósitos a cuenta del Banco Central, quien les otorgó una comisión por el servicio financiero y administrativo que prestaron. En cada caso, el Banco Central analizó los papeles y los negocios de la institución y se definieron los márgenes y los destinos de los préstamos.
La autoridad nacional obtuvo el poder de policía para la “inspección activa y permanente” de los bancos y con esa facultad pudo defender el interés de los depositantes.
Avalos remarcó el hecho de que el Estado adquirió un instrumento fundamental para promover el desarrollo económico del país. El Ministro mencionó que a partir de la reforma el sistema financiero tenía que fortalecer la capacidad productiva de la Argentina. Puntualizó que desde ahora existiría una planificación nacional integral del desarrollo y “atendiendo al destino de los préstamos efectuados por los bancos, podrán establecerse tasas diferentes para su redescuento o caución en el Banco Central, con lo cual el mayor beneficio que los bancos recojan coincidirá con el desarrollo de aquellas operaciones que más convenga incrementar dentro de las orientaciones económicas del referido plan”.
Con la finalidad de garantizar la promoción industrial y productiva, se estipuló que el Banco Central no podía atender las necesidades fiscales y de funcionamiento del Gobierno con los depósitos.

·         Normas reglamentarias
El 21 de mayo de 1946 el entonces Presidente del Banco Central, Miguel Miranda, le presentó al Ministro Avalos un Informe con un conjunto de proyectos reglamentarios de los decretos 8503/46 y del 11.554/46.
Edelmiro Farrell recuperó los planteos de dicho Informe y sancionó una nueva regulación a la que organizó en tres niveles: Banco Central (decreto - ley 14.957); Bancos Particulares (decreto - ley 14.962) y Bancos Públicos (decretos – ley 14.959 Banco Nación, 14.960 Banco Industrial y 14.961 Banco Hipotecario). 
Miranda justificó la reforma financiera en el hecho de que el organismo potenció su condición de ser el gran catalizador del desarrollo. El artículo 3 del decreto-ley 14.957/46 puntualizó que el objeto del Banco era “Promover, orientar y realizar, en la medida de sus facultades legales, la política económica adecuada para mantener un alto grado de actividad que procure el máximo empleo de los recursos humanos y materiales disponibles y la expansión ordenada de la economía, con vistas a que el crecimiento de la riqueza nacional permita elevar el nivel de vida de los habitantes de la Nación”.
Miranda mencionó que “Como resultado de habérsele constituido en depositario de todos los fondos que la población confía a los bancos, el Banco Central de la República. Argentina tendrá la obligación de proveer los recursos que estos últimos precisen para proseguir la mayor parte de sus operaciones. Ese fin se satisface básicamente por vía del redescuento de sus carteras, que consiste en la entrega de fondos por el Banco Central contra pagarés, letras y otros valores comerciales que constituyen el activo de los bancos”.
Los bancos mantenían “la más plena responsabilidad respecto de sus préstamos, puesto que ellos son quienes estudian y deciden cada operación propia”.

·         La reforma financiera del año 1949
En 1949 el país debió enfrentar la inconvertibilidad de la libra británica, la decisión del Plan Marshall de no adquirir nuestra producción y la caída del precio de los bienes de exportación argentinos.
En 1949 se crearon los Ministerios de Finanzas y de Economía y se reorganizó el Consejo Económico[1] al que se le dio la función de coordinación de la política de desarrollo. Gómez Morales mencionó que el Banco Central fue reformado con la ley 13.571/49 y desde entonces quedó con la “función específica de ejecutar la política monetaria y bancaria que traza el Ministerio de Finanzas de la Nación”.
Gómez Morales mencionó que la reforma de 1946 mantuvo varios aspectos de la Carta Orgánica de 1935. Entre otros temas, “se respetó la relación mínima del 25% entre las reservas y la circulación monetarista”. El Gobierno modificó dicho régimen de garantía de los depósitos con la ley 13.571/49. Para justificar la medida Gómez Morales explicó que la “cantidad de circulante debe basarse en las necesidades de la producción y de la distribución del proceso económico”
Se redujeron los créditos para producciones superfluas. Gómez Morales mencionó que la decisión no supuso prohibir la producción de otros bienes, sino que en este caso el fabricante debería hacerlo con su propio capital. 

·         Un balance de la reforma financiera del Peronismo
Antonio Cafiero puntualizó que la reforma financiera del Justicialismo:
1- Fortaleció la soberanía económica nacional y las decisiones pasaron del sector bancario especulador extranjero al Estado, que es el promotor de los intereses de la colectividad;
2- Le dio al Banco Central la función de promover el desarrollo integral de la nación. El organismo conformó un Directorio con miembros de las carteras estatales y con referentes de la producción y del trabajo y eso favoreció la diagramación de políticas productivas. Se implementaron potentes líneas de crédito industrial y se abandonó la tradicional ortodoxia monetarista.
3- Auspició una política activa de control de cambios protegiendo el consumo del mercado interno y al empresario argentino.
4- Ordenó y potenció la Banca pública. El Banco Industrial financió la industria y la minería; el Banco Nación la actividad agraria, el comercio y las acciones de colonización y de impulso a la inmigración; el Banco Hipotecario se dedicó a sufragar viviendas; y la Caja Nacional de Ahorro Postal se abocó al fomento del pequeño ahorro y otorgó prestamos de consumo.
5- Permitió una utilización nacionalista de las reservas y se destinaron, centralmente, a importar bienes de capital, a rescatar la deuda externa y a nacionalizar los servicios públicos
  
Bibliografía citada
Alfredo Gómez Morales, Política Económica Peronista, Escuela Superior Peronista, Buenos Aires, 1951.
Antonio Cafiero, De la Economía social Justicialista al régimen Liberal Capitalista, EUDEBA, 1974.
Memoria del departamento de hacienda correspondiente a los Años 1946 y 1949, Buenos Aires, 1947.
Plan de Gobierno 1947 – 1951, Presidencia de La Nación, Buenos Aires, 1946.



[1] El Consejo Económico se integró con los Ministros de Economía (plan general), Finanzas (divisas), Industria y  Comercio (abastecimiento) y de Hacienda (recursos).

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