Aritz Recalde[1], 2022
“La
reforma de nuestra Carta Magna, gracias a la cual contamos con una Constitución
moderna, sienta las bases de un Estado Social, Solidario y que ensancha los
cauces de la participación popular”. Eduardo Duhalde,
Apertura de Sesiones Ordinarias de la Legislatura, 1999
1-
Se inicia la reforma
constitucional de la Provincia de Buenos Aires
En el mes de diciembre del año 1993
la legislatura sancionó la Ley11.488 de Reforma Parcial[2] de la
Constitución Bonaerense (promulgada por Decreto 4598/93). La norma puntualizó que la
modalidad para su cambio era la “Convención Reformadora”. Los temas a
considerar fueron: 1) Establecimiento de
garantías sobre no discriminación; 2) Consagración expresa del amparo; 3)
Reconocimiento de nuevos derechos para los habitantes de la Provincia; 4)
Protección del medio ambiente; 5) Formas de democracia semi-directa; 6) Defensa
del Orden Constitucional; 7) Exigencias de mayorías calificadas para la sanción
de las leyes sobre Régimen Electoral, Régimen Municipal y modificación del
número de Jueces de la Suprema Corte de Justicia.
El gobernador adquirió
la potestad para convocar a elecciones de Diputados Convencionales. El
escrutinio fue implementado en el mes de abril del año 1994 y la Convención
quedó conformada por 138 miembros de los cuales 65 representaban al oficialista
Partido Justicialista, 30 a la Unión Cívica Radical, 23 al Frente Grande y 20
al Movimiento por la Dignidad y la Independencia (MODIN) (Reca 2014).
En la apertura de
Sesiones Ordinarias de la Legislatura Provincial del año 1994, Eduardo Duhalde
destacó que se estaba iniciando “el acto
fundante de un nuevo orden jurídico, social y, básicamente ético que guíe la
vida de las futuras generaciones bonaerenses” (Duhalde 1999 b).
El inicio de la
convención fue conflictivo y la oposición cuestionó el criterio para aprobar las decisiones del
plenario. El oficialismo interpretó tenían que ser por mayoría simple de los
presentes y la oposición sostuvo que se necesitaba la mayoría absoluta del
Cuerpo y el tema fue judicializado. Luego de varias negociaciones, se
distribuyeron las comisiones y la convención inició sus actividades.
2-
Antecedentes
Constitucionales
En el año 1994 la
Constitución bonaerense de 1934 cumplía 60 años. Había sido modificada en 1949,
pero ésta última reforma fue derogada en el mes de mayo de 1956 por una
dictadura.
El proceso de reforma de
1934 se inició con la aprobación de la Ley 4209. En el mes de agosto se realizaron las
elecciones de los Convencionales, dándole amplia ventaja al Partido Demócrata
Nacional con 106 representantes, en el contexto de la abstención de la UCR.
Quedó en segundo lugar el Partido Socialista con 20 delegados. La Convención se
reunió entre el 27 de septiembre y el 29 de noviembre. El 22 de noviembre se
retiraron los convencionales socialistas, dándole al Partido Demócrata el
control del proyecto (Sabsay 1991).
Si bien la no
participación de la UCR le quitó legitimidad al proceso, eso no impidió que la Constitución perdurara
a lo largo de seis décadas, reflejando que los convencionales del Partido
Demócrata mantuvieron clausulas importantes del texto de 1889 y aportaron otras
nuevas fundando un correcto y perdurable sistema institucional. Durante 60 años
se produjeron diversos cambios políticos, culturales y sociales en la comunidad
histórica bonaerense y la Carta Magna fue lo suficientemente amplia para
garantirlos.
En el año 1949 el
Peronismo reformó la Carta Magna Nacional. La provincia de Buenos Aires adecuó
su Constitución a ésta última y con este fin inició un proceso de modificación.
Entre otras innovaciones constitucionales, se incluyeron:
- los “Derechos
del trabajador, de la familia, de la ancianidad y de la educación y la cultura”;
- La “función social de la propiedad privada”;
- Un artículo estableciendo que el
Banco de la Provincia no podrá constituirse “en ningún caso, como entidad mixta con capitales privados”;
- La definición sobre que los
servicios públicos pertenecían originariamente a la provincia o a las
municipalidades y que bajo ningún concepto podían “ser enajenados o concedidos para su explotación”.
- La ampliación a seis años del mandato
del gobernador y del vicegobernador;
- La modificación de la Dirección
General de Escuelas que fue elevada al rango de Ministerio de Educación.
La propuesta fracasada de reforma constitucional del año 1989
Entre los Fundamentos de la Ley 11.488 se incluyó el antecedente de reforma
constitucional que fue impulsada por el gobernador Antonio Cafiero[3]. Según los Fundamentos
de la Ley 11.488 “aquella reforma contenía aspectos e instituciones no del todo
arraigadas si aceptamos que la Constitución es una ley producto de un proceso
histórico”. Además, en la iniciativa habrían quedado relegados temas como
el “reconocimiento de garantías contra la
discriminación, la expresión constitucional del Amparo, la protección del medio
ambiente, la consagración de formas de democracia semidirectas, la defensa del
orden constitucional, la ampliación del período de sesiones ordinarias de las
cámaras legislativas, la creación del fuero contencioso administrativo”.
No nos vamos a detener
pormenorizadamente en la propuesta de reforma de Antonio Cafiero, por el hecho
de que el tema lo abordamos en una investigación anterior (Recalde 2020).
La propuesta en su artículo 1 había
reconocido que la Constitución se “rige
por los principios del pluralismo político, la participación popular y la
justicia social”. La iniciativa incluyó y promovió a las organizaciones
libres del pueblo (entidades económicas, profesionales, gremiales, sociales,
culturales, cooperativas y mutuales).
La propuesta de reforma de la Constitución
estableció que la “actividad económica y
el capital deben estar al servicio del hombre y cumplir una función social”.
Continuando la tradición
Justicialista, se introdujo una importante cantidad de derechos sociales. Entre
otros, al trabajo, la familia, la seguridad social, la vivienda, la salud, la
educación y a la cultura.
Una de las innovaciones más
importantes de la iniciativa del año 1989 fue el establecimiento de que el “Municipio es una comunidad natural dotada de
autonomía institucional, política, económica - financiera, tributaria y
administrativa con arreglo a las normas de ésta Constitución y a las Leyes que
en su consecuencia se dicten”. En ese marco, las Municipalidades adquirían la
potestad para dictar Cartas Orgánicas.
La reforma de la Constitución
Nacional de 1994
La reforma
constitucional de la provincia de 1994 se desenvolvió en paralelo a la
modificación de la Carta Magna Nacional.
La Convencional
Bonaerense incluyó algunas de las cuestiones planteadas en la reforma nacional,
como fue el caso de los derechos de los “consumidores y usuarios”, la figura
del “defensor del pueblo”, de la “iniciativa legislativa” y de “consulta
popular”.
La Constitución Nacional
reconoció los Partidos Políticos, habilitó la reelección del Poder Ejecutivo y
creó el Consejo de la Magistratura, cuestiones también expresadas en la reforma
provincial.
3-
Las modificaciones de la
Constitución Bonaerense de 1994
La defensa del orden constitucional
La nueva Carta Magna realizó
una defensa del sistema democrático y del orden constitucional y con ese fin
puntualizó que “Quienes ordenaren,
ejecutaren o consintieren actos o hechos para desplazar inconstitucionalmente a
las autoridades constituidas regularmente, y aquéllos que ejercieren funciones
de responsabilidad o asesoramiento político en cualquiera de los poderes
públicos, ya sean nacionales, provinciales o municipales, quedarán
inhabilitados a perpetuidad para ejercer cargos o empleos públicos, sin
perjuicio de las sanciones civiles y penales que fueren aplicables”.
La iniciativa incluyó un
organismo abocado al control de la corrupción. Lo justificó en que “También agravian y lesionan la sustancia del
orden constitucional los actos de corrupción. La ley creará el Tribunal Social
de Responsabilidad Política que tendrá a su cargo examinar los actos de
corrupción que pudieren cometer los funcionarios de los poderes públicos,
provinciales y municipales”.
Derechos civiles y políticos
“Es deber de
la Provincia promover el desarrollo integral de las personas[4]
garantizando la igualdad de oportunidades y la efectiva participación de todos
en la organización política, económica y social”. Constitución de la
Provincia de Buenos Aires
En este universo el texto incluyó
varias innovaciones. Se puntualizó que “La
Provincia no admite distinciones, discriminaciones ni privilegios por razones
de sexo, raza, religión, nacionalidad, lengua, ideología, opinión, enfermedades
de riesgo, características físicas o cualquier otra condición amparada por las
normas constitucionales”.
Entre otras cuestiones, la Carta
Magna destalló que todas las personas en la Provincia gozarán del derecho a “la vida, desde la concepción hasta la muerte
natural”. Los bonaerenses tienen el derecho “Al respeto de la dignidad, al honor, la integridad física, psíquica y
moral” y “a la información y a la
comunicación”.
Se incluyó la garantía de Amparo “cuando por cualquier acto, hecho, decisión
u omisión proveniente de autoridad pública o de persona privada, se lesione o
amenace, en forma actual o inminente con arbitrariedad o ilegalidad manifiesta,
el ejercicio de los derechos constitucionales individuales y colectivos”.
Entre los fundamentos de
la reforma estaba la Protección del medio
ambiente. Con este
fin, la Constitución introdujo el “derecho a gozar de un ambiente sano y el
deber de conservarlo y protegerlo en su provecho y en el de las generaciones
futuras”. Con el objetivo garantizar el cumplimiento de éste último
derecho, se puntualizó que la Provincia “en
materia ecológica deberá preservar, recuperar y conservar los recursos
naturales, renovables y no renovables del territorio de la Provincia;
planificar el aprovechamiento racional de los mismos; controlar el impacto
ambiental de todas las actividades que perjudiquen al ecosistema”.
La Constitución creó la figura del
Defensor del Pueblo que “tiene a su cargo
la defensa de los derechos individuales y colectivos de los habitantes”.
De manera similar al proyecto de
reforma de 1989 y de la Constitución Nacional de 1994 la propuesta reconoció a
los Partidos Políticos y obligó a la
Provincia a su financiamiento.
Los ciudadanos adquirieron el
derecho a la “iniciativa para la
presentación de proyectos de ley”. Se introdujo la figura de “consulta popular” que podría ser o no
vinculante.
Derechos
sociales
“La
Provincia promoverá la eliminación de los obstáculos económicos, sociales o de
cualquier otra naturaleza, que afecten o impidan el ejercicio de los derechos y
garantías constitucionales”.
Constitución de la Provincia de Buenos Aires
La Constitución reconoció los
derechos sociales De la Familia, De la Niñez, De la Juventud, De la Mujer, De
la Discapacidad, De la Tercera Edad, a
la Vivienda y a la Salud. Se incluyeron los derechos especiales de los
Indígenas y de los Veteranos de Guerra.
En temas de vivienda la Provincia “garantizará el acceso a la propiedad de un
lote de terreno apto para erigir su vivienda familiar única y de ocupación
permanente, a familias radicadas o que se radiquen en el interior de la Provincia,
en municipios de hasta 50.000 habitantes, sus localidades o pueblos”.
La Provincia se reservó la
administración y la explotación de todos los casinos y salas de juegos que
tendrían que servir para garantizar los derechos sociales. La Constitución fijó que “Todos
los habitantes de la Provincia gozan del derecho a recibir, a través de
políticas efectivas de acción social y salud, las utilidades producidas por los
juegos de azar”.
Derechos del trabajador
“La
Provincia deberá fiscalizar el cumplimiento de las obligaciones del empleador y
ejercer en forma indelegable el poder de policía en materia laboral; propiciar
el pleno empleo, estimulando la creación de nuevas fuentes de trabajo; promover
la capacitación y formación de los trabajadores, impulsar la colaboración entre
empresarios y trabajadores, y la solución de los conflictos mediante la
conciliación, y establecer tribunales especializados para solucionar los
conflictos de trabajo”.
Constitución de la Provincia de Buenos Aires
La Constitución definió al trabajo
como “un derecho y un deber social”,
reconociendo el derecho “a una
retribución justa, a condiciones dignas de trabajo, al bienestar, a la jornada
limitada, al descanso semanal, a igual remuneración por igual tarea y al
salario mínimo, vital y móvil”.
Se promovió la “capacitación y formación de los trabajadores” y la colaboración y
conciliación social para resolver los conflictos. Con esta finalidad, se
crearon “tribunales especializados”.
La Provincia reconoció los “derechos de asociación y libertad sindical,
los convenios colectivos, el derecho de huelga y las garantías al fuero
sindical de los representantes gremiales”.
Con el objetivo de hacer cumplir
estos derechos, se promovieron “a las
entidades intermedias expresivas de las actividades culturales, gremiales,
sociales y económicas, y garantiza el derecho a la constitución y
desenvolvimiento de colegios o consejos profesionales”.
La Provincia amparó “los regímenes de seguridad social emergentes
de la relación de empleo público provincial” y la “existencia de cajas y
sistemas de seguridad social de profesionales”.
Reformas
institucionales
La Constitución permitió la
relección del gobernador y del vicegobernador. Esta decisión generó importantes
discusiones entre los convencionales y en la dirigencia política en general.
Finalmente y como prenda de negociación, se incluyó entre las clausulas
transitorias que la relección debería “ponerse
a consideración popular a través de un plebiscito a realizarse hasta sesenta
días después de sancionada la presente, de voto obligatorio y vinculante, en el
cual la reelección deberá obtener, como mínimo, la mitad más uno de los votos
válidamente emitidos”.
La nueva Carta Magna promovió la
Policía Judicial y el Consejo de la Magistratura para la designación de los
jueces.
La Legislatura adquirió la potestad
podría establecer “una instancia de
revisión judicial especializada en materia de faltas municipales”.
Temas de economía
En línea con la Constitución
Nacional, se incluyeron los derechos de los “consumidores y usuarios” que “tienen
derecho, en la relación de consumo, a la protección frente a los riesgos para
la salud y su seguridad, a la promoción y defensa de sus intereses económicos y
a una información adecuada y veraz”.
La Constitución fomentó la
organización y el desarrollo de cooperativas y de mutuales, otorgándoles un
tratamiento tributario y un financiamiento particular.
Emulando la Carta Magna
bonaerense de 1949, no se admitió la “privatización
o concesión de la banca estatal a través de ninguna forma jurídica”.
La cultura bonaerense
“La
Provincia preserva, enriquece y difunde su patrimonio cultural, histórico,
arquitectónico, arqueológico y urbanístico, y protege sus instituciones. La
Provincia desarrollará políticas orientadas a rescatar, investigar y difundir
las manifestaciones culturales, individuales o colectivas, y las realizaciones
del pueblo que afirmen su identidad regional, provincial y nacional, generando
ámbitos de participación comunitaria”. Constitución de la Provincia de Buenos Aires
La Constitución incluyó el artículo
“La cultura y la educación constituyen
derechos humanos fundamentales. Toda persona tiene derecho a la educación y a
tomar parte, libremente, en la vida cultural de la comunidad”.
La Provincia reconoció a la familia como agente educador y
socializador primario.
La Carta Magna mantuvo la
centralidad acerca de que la educación debe formar “el carácter de los niños en el culto de las instituciones patrias”
y en los “principios de la moral cristiana,
respetando la libertad de conciencia”. A esta redacción, le sumó el “respeto a los símbolos nacionales” y “la formación integral de la persona con
dimensión trascendente y el respeto a los derechos humanos y libertades
fundamentales”.
De manera similar a lo
planteado en el proyecto no aprobado de 1989, la reforma de 1994 mencionó que “La Provincia fomenta la investigación
científica y tecnológica, la transferencia de sus resultados a los habitantes”.
4-
A modo de cierre
La reforma de la
constitución del año 1994 fue parcial y se mantuvo la estructura básica
política e institucional de 1934.
Entre los aspectos que
innovó, no pueden dejar de destacarse cuestiones propias de:
·
La tradición constitucional Justicialista incluida en los
proyectos de 1949 y de 1989, impulsando una agenda que incluyó:
a-
una amplia gama de derechos sociales y el establecimiento de que
el Estado y el pueblo organizado son los garantes de su cumplimiento;
b- el reconocimiento y la
promoción de las organizaciones libres del pueblo;
c- aspectos de nacionalismo
económico, como es el caso de la regulación estatal del Banco Provincia;
·
Institucionalismo de mercado, incluyendo los derechos de los
consumidores y usuarios;
·
Regulaciones europeas del Sistema de Justicia, como es el caso del
Consejo de la Magistratura.
·
Federalismo bonaerense, afianzando la identidad de la provincia promoviendo
sus costumbres, tradiciones y actividades educativas y científicas.
La Constitución
bonaerense de 1994 innovó con la creación del Tribunal Social de Responsabilidad Política, pero este organismo
nunca fue puesto en funcionamiento. Algo similar ocurrió la instancia de
revisión judicial especializada en materia de faltas municipales (Felix 2022).
Las formas de democracia semi-directa encontraron
aplicación solamente en algunas municipalidades y meramente para el tratamiento
de algunas cuestiones de baja importancia. En general además, no siempre hubo
continuidad y fueron más bien acciones esporádicas. De la misma manera que
ocurrió a nivel nacional, la “iniciativa
para la presentación de proyectos de ley” no encontró aplicación práctica.
Otras cuestiones para
resaltar, fueron la “Protección del medio
ambiente”, el fomento del “desarrollo
integral”, la defensa del orden constitucional y la promoción de los
derechos humanos.
En el aspecto
concerniente al cumplimiento de los derechos sociales, es innegable a la vista
de los hechos que no fueron garantizados. En este caso, lo que falló no fueron
los convencionales constituyentes, sino más bien la dirigencia política que a
lo largo de dos décadas no supo darle a nuestra Provincia y a su gente ni un
modelo, ni un proyecto integral de desarrollo bonaerense.
Bibliografía
Cornagliare Ricardo J (1995) La reforma constitucional de la provincia de
Buenos Aires y la consagración en la misma de los derechos sociales,
Revista Derecho del Trabajo, La Ley, Buenos Aires, año LV, N° 1.
Duhalde Eduardo (1999 b) Otro Estado es posible. Diez mensajes
fundamentales, Secretaría de Coordinación de Estrategias de Gobierno, Buenos Aires.
Felix Sergio (2022) Entrevista al
autor, mes de junio.
Moreno Raúl Guillermo R. (2019) Breve historia constitucional de la
Provincia de Buenos Aires. Análisis de las Cartas Bonaerenses (1820-1994),
Revista Derechos en Acción, Buenos Aires.
(2019 b) Luces y
sombras a 25 años de la reforma constitucional en la Provincia de Buenos Aires,
Palabras del Derecho, Buenos Aires.
Parlamentario (2014) A 20 años de la reforma constitucional
bonaerense, extraído de https://www.parlamentario.com/2014/10/04/a-20-anos-de-la-reforma-constitucional-bonaerense/
Rebollar Yuridia (2016) La experiencia europea del Consejo de la
Magistratura como órgano de gobierno del Poder Judicial, Revista
Facultad de Derecho, N 40, Montevideo.
Reca Ricardo P. (2014) Veinte años de la Convención Constituyente
Bonaerense. Análisis pormenorizado del conflicto suscitado. La impostergable
deuda del Capítulo Municipal, Instituto de Política y Gestión Pública,
Buenos Aires.
Recalde Aritz (2020) Antonio Cafiero, el estadista bonaerense,
FABRO, Buenos Aires.
Sabsay Daniel y R. Saba (1991) El frustrado intento de reforma de la Constitución
de la provincia de Buenos Aires, Revista
de Derecho Político,
N 34, Universidad de Buenos
Aires.
[1] El artículo es parte del Proyecto de
Investigación de la UNLa “Las políticas
públicas de las gobernaciones de Antonio Cafiero y de Eduardo Duhalde (1987
-1999)”.
[2] Se incluyeron en la reforma: a) Artículos
10, 17, 46, 53, 62, 71, 100, inciso 6), 110, 113, 117, 149, inciso 3, 151, 154,
y 165. b) Partes: b. 1) Capítulo IV de la Sección Quinta. b. 2) Sección Sexta,
Capítulo Único. b.3) Sección Séptima,
Capítulos I y II.
[3] Esta propuesta fue aprobada por la
legislatura y luego rechazada por un plebiscito popular desarrollado el día 5
de agosto de 1990.
[4] Este artículo parece tomado del proyecto
de reforma constitucional de Antonio Cafiero. Posiblemente influenciados por
Jaques Maritain, en 1989 los convencionales había propuesta que “Es deber de la Provincia promover el pleno
desarrollo de la persona humana, la igualdad de oportunidades y la efectiva
participación de todos en la organización política, económica y social”.
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