El proyecto político que transformó la Provincia de Buenos Aires
Prólogo
Eduardo Duhalde,
febrero de 2026
Cuando llegó a mis manos el borrador de este libro, que
habla sobre la gestión de gobierno en la provincia de Buenos Aires entre 1991 y
1999, escrito por Aritz Recalde, comencé a leerlo con máximo interés y con la
intriga de constatar si esta larga investigación había logrado desentrañar
todos y cada uno de los desafíos que -junto a mis diferentes equipos de
ministros, colaboradores y asesores- tuvimos que enfrentar durante los ocho
años que estuve al frente de la gobernación bonaerense.
Gobernar la provincia de Buenos Aires no es una actividad
menor. Es conducir el corazón productivo y social de la Argentina, con sus
grandezas y también con sus heridas más profundas. Durante los ocho años que me
tocó estar al frente de ese desafío aprendí que no hay decisiones fáciles
cuando se gobierna para millones de bonaerenses que esperan, con razón,
respuestas concretas del Estado.
Pero ningún acto de gobierno puede comprenderse si se lo
separa de los valores que lo orientan. A lo largo de mi vida política sostuve
—y escribí en diferentes artículos y en mi libro “El Poder Moral”— que la ética y la moral no son conceptos
abstractos ni simples consignas, son guías concretas para la acción pública.
Gobernar implica ejercer poder, y el poder solo encuentra legitimidad cuando
está al servicio de la comunidad y no de intereses sectoriales o personales.
Las comunidades organizadas, los clubes de barrio, las
cooperativas, las parroquias, las asociaciones civiles fueron, durante aquellos
años, protagonistas silenciosos de muchas de las políticas públicas que se
impulsaron desde la provincia. Allí estaba la Argentina real, la que no siempre
aparece en las estadísticas, pero sostiene el entramado social.
Quien recorra estas páginas advertirá que muchas
decisiones de gobierno tuvieron como punto de partida esa convicción:
fortalecer a las comunidades, reconstruir la confianza social y defender una
concepción solidaria del Estado, aun en contextos adversos. Gobernar es elegir,
y elegir implica asumir costos. Este libro no elude esa verdad y por eso
resulta valioso: porque ayuda a comprender, más allá de las coyunturas, el
sentido de un proyecto político.
Hay, además, un capítulo ineludible de aquellos años que
marcó profundamente mi compromiso personal y político: la lucha contra el
flagelo de la drogadependencia. No como un problema aislado, sino como una
tragedia social que destruye familias, rompe comunidades y condena a miles de
jóvenes a la exclusión. Esa preocupación me llevó a trabajar incansablemente, a
promover políticas de prevención, recuperación y contención, y también a
reflexionar y escribir incansablemente sobre el tema. Los libros que dediqué a
esta problemática no fueron un ejercicio intelectual, sino una forma de
alertar, comprometer y convocar a toda la sociedad.
1989.
Orden de Boyacá en el grado de Gran Cruz Extraordinaria, otorgada por la
República de Colombia por la entrega de tres aviones IA58 Pucará para ser
utilizados en la lucha contra el narcotráfico al presidente Virgilio Barco
Vargas.
1992.
Distinguido por la Universidad de Génova, Italia, con el título de Doctor
Honoris Causa, merced a la campaña a favor de la prevención de adicciones y la
lucha contra el narcotráfico.
1996.
Nombrado Profesor Honoris Causa del Instituto de Prevención de la Drogadependencia
de la Universidad del Salvador, otorgándoseme una Maestría en Prevención de la
Drogadicción.
1996.
Destacado, también, como Profesor Honoris Causa 1996 por la Universidad de
Deusto.
1999.
Doctorado Honoris Causa de la Universidad Hebrea Argentina Bar-Ilan y de la
Universidad del Salvador, por la tarea de prevención de las Adicciones.
Pero las distinciones recibidas no las tomo como un halago
hacia mi persona sino como el reconocimiento a una causa que excede a cualquier
individuo y requiere del esfuerzo de todos.
Agradezco al autor por este aporte a la memoria política
bonaerense. Revisar el pasado con rigor, sin prejuicios y con sensibilidad
social es una tarea necesaria para quienes creemos que la democracia se
construye todos los días, aprendiendo de lo hecho y de lo que aún falta por
hacer.
El
último caudillo bonaerense
La
provincia de Buenos Aires como objeto de estudio
Este libro es el resultado de un conjunto de
investigaciones sobre la provincia de Buenos Aires que realizamos en la
Universidad Nacional de Lanús. Inicialmente, abordamos la gestión del
gobernador Antonio Cafiero (1987-1991). Luego continuamos con la de Eduardo
Duhalde (1991-1999) y finalmente con la del conservador Manuel Fresco
(1936-1940).
En el presente trabajo reunimos los avances parciales de
la investigación que fueron corregidos y aumentados para la edición. Además,
sumamos varios apartados y nuevos datos.
La motivación que nos llevó a investigar y luego a
escribir sobre la Provincia de Buenos Aires tiene varias justificaciones.
La primera, es que soy bonaerense y estoy reflexionando
sobre la patria chica en la que me crie y que cobijó a mis padres y abuelos. Le
debo mucho a mi tierra y es un ejercicio de gratitud contribuir a construir la
comunidad que me vio nacer, crecer y que integro orgullosamente.
La segunda causa del por qué investigamos la provincia de
Buenos Aires es por su inmensa importancia geográfica, demográfica, económica,
política e histórica para la Argentina e Iberoamérica. Difícilmente un proyecto
nacional será viable si no tiene anclaje político en la provincia. Menos aún es
posible construir un programa autónomo de desarrollo sin una expresión
bonaerense federal que sea capaz de impulsarlo o al menos de acompañarlo.
La tercera cuestión fundamental que nos mueve a estudiar
el tema, es que los bonaerenses estamos sumergidos hace ya tiempo en una
profunda crisis de identidad y de desarrollo. La provincia siendo rica
económicamente tiene altos índices de pobreza y de marginalidad. Hace décadas
que se está generando un creciente y alarmante aumento de la violencia interpersonal
y otra ligada al crimen organizado. El narcotráfico es un factor de poder cada
día más distorsivo de la convivencia social y de la estabilidad misma del
gobierno. Podemos decir, sin dudarlo, que los bonaerenses somos protagonistas
en industria, turismo, en producción agropecuaria, en innovación, en ciencia y
en exportaciones. Además, picamos en punta en la generación de marginalidad
social, de violencia, en nuestras carencias de infraestructura, en la incapacidad
de planificación y en la falta de perspectiva de desarrollo de mediano y de
largo plazo.
La cuarta cuestión a destacar y que se vincula a todas
las anteriores es la inexistencia de investigaciones sobre la provincia, su
historia y su cultura y más aún sobre las gestiones de los gobernadores.
No tenemos conciencia histórica, ni identidad y eso
impide la posibilidad de formar una dirigencia consustanciada con la realidad
profunda provincial. La inexistencia de una agenda de temas, de problemas, de prioridades
y de perspectivas bonaerenses dificulta cualquier intento de diagramar e
implementar un programa de desarrollo que sea capaz de canalizar las demandas y
los anhelos de nuestro pueblo y de La Nación en su conjunto.
El
último caudillo bonaerense
Duhalde es una figura política sumamente conocida en la
Argentina.
Primero y tema del libro, su notoriedad pública es el
resultado de que fue el gobernador de Buenos Aires.
Además, y cuestión fundamental, fue de los primeros –y de
los pocos- dirigentes que, ocupando lugares de responsabilidad institucional, criticó
públicamente el programa neoliberal de Carlos Menem y ofreció una alternativa
de desarrollo. Poco a poco, su figura se convirtió en una referencia
aglutinadora de los sectores que propusieron superar el programa económico de
los años noventa.
Asimismo, su histórico protagonismo en la gestión de la
crisis del año 2002 lo puso en el centro de la historia argentina y cargó sobre
su conducción política el destino de una Nación que parecía marchar a su
disolución.
Duhalde fue el dirigente que construyó las condiciones
políticas para salir del modelo económico y social de la convertibilidad.
También fue un protagonista de la instalación y de la continuación en el tiempo
del programa productivo iniciado en el año 2002. El justicialismo bonaerense
fue una herramienta central para derrotar a Carlos Saúl Menem en las urnas en
el año 2003 y para diagramar un nuevo modelo de desarrollo. Ese poder llevó a Néstor
Kirchner a la presidencia y le otorgó gobernabilidad en un país que estaba
inmerso en una profunda crisis social, económica, cultural, emocional y de
legitimidad política.
Su figura arrastra un halo de controversias cuestión que
es habitual de aquellos que se dedican a la lucha política. Duhalde fue
denostado por sus contendientes partidarios y también por sus aliados devenidos
luego a adversarios.
Primero, lo enfrentaron los menemistas por su ruptura
política y por la decisión del gobernador de salir de la convertibilidad para
implementar un proyecto productivo. Los grupos de poder foráneo y los devotos del
neoliberalismo dentro y fuera del Justicialismo, no le perdonarán nunca la
ruptura con el modelo financiero de los años noventa y tampoco su oposición
desde el MERCOSUR al Área de Libre Comercio para las Américas (ALCA).
A partir del año 2005 su figura fue el centro de las
críticas de los líderes del kirchnerismo a los que encumbró en el poder y que luego
lo enfrentaron arduamente. Mientras Duhalde estaba abocado a la fundación de la
Comunidad Sudamericana de Naciones, su antes aliados exacerbaron la crítica y caracterizaron
a la disputa con el ex gobernador bonaerense, directamente, como la “madre de todas las batallas”.
No nos interesa debatir en este libro las controversias
mencionadas que son propias de los dirigentes y de la lucha por el poder. En su
lugar, nos vamos a ocupar de sus gestiones concretas, de sus logros y de las
dificultades encontradas siendo intendente en Lomas de Zamora y gobernador
bonaerense.
Sobre ambas experiencias Duhalde construyó su proyecto político
y es bueno destacar que el pueblo de la provincia lo apoyó activamente en las
urnas, siendo una figura sumamente popular en los años noventa donde obtuvo contundentes
resultados electorales. Es importante subrayar que más allá de las leyendas difundidas
desde el periodismo, actualmente la militancia partidaria y social de la
provincia y de su Lomas de Zamora natal lo sigue recordando como una figura honesta
que transformó la realidad de los más humildes.
Nuestra investigación analiza la gestión del gobernador
entre los años 1991 y 1999. Este periodo es fundamental en su trayectoria
dirigencial, ya que sus logros en el gobierno explican su notoriedad y el alto
consenso que alcanzó entre los bonaerenses que vieron en el mandatario una
polea de transmisión para la resolución de sus demandas, muchas de ellas
postergadas por décadas.
Innegablemente y conjuntamente a la gestión, su
legitimidad y su poder están relacionados al sistema de organización del
justicialismo bonaerense, de los intendentes y de los grupos territoriales que
Duhalde construyó. Estos temas ya fueron analizados y comentados en otros trabajos
académicos y periodísticos y es por eso que no creemos necesario profundizarlos
en nuestro libro que estará centrado en la gestión concreta de gobierno.
Su figura es importante para conocer la historia, el
presente y el destino de la política, la cultura y de la sociedad provincial.
Decimos en el título de la Introducción que Eduardo Duhalde fue el “último caudillo bonaerense” por varias
cuestiones.
La primera, es por su origen y por su proyecto político que
siempre estuvo ligado al destino bonaerense. La trasformación de la provincia
fue el centro permanente de sus inquietudes y de su militancia. Con esta
finalidad, el mandatario construyó, dio identidad y condujo a un Justicialismo
bonaerense al que convirtió en una herramienta poderosa de gestión
institucional.
Gracias a su eficiente estructura de toma de decisiones,
a su capacidad de forjar consensos políticos con la oposición y por la vocación
de cambio profesada, su gobernación fue sumamente transformadora. Realizó modificaciones
estructurales como pocos gobernadores en la historia del siglo pasado y reformó
la Constitución e impulsó la última gran estrategia de regionalización y de
creación de nuevas municipalidades. En un contexto de crisis intervino drásticamente
y reformó la policía y aprobó un nuevo Sistema provincial de seguridad pública.
Durante su gestión reformó el Código Procesal Penal, creó el Consejo de la
Magistratura y el Ministerio Publico Fiscal. La obra pública de la etapa fue
contundente y retrotrae a la época de Manuel fresco y durante la gobernación de
Duhalde se construyeron hospitales,
escuelas, cárceles, se canalizó la provincia para terminar con las
inundaciones y se modernizaron las rutas, calles, espacios públicos, clubes y
accesos en todo el territorio, incluyendo programas especiales para el
conurbano. Un tema a destacar de la gobernación fue la política social de
cuidado de las embarazadas y de los bebes, la de tierra y vivienda y la de
deporte, entre otras intervenciones que describimos en detalle en el libro.
Decimos que es el “último caudillo” ya que fue el gran
organizador y conductor de una poderosa fuerza partidaria provincial, de
identidad bonaerense y con proyección federal. Construyó un actor político propio
y fue siempre sumamente celoso de la injerencia externa en el distrito. Tal
cual sostiene Carlos Pagni en su libro sobre el conurbano bonaerense y a
diferencia de lo que ocurrirá a su salida de la gestión bonaerense, no permitió
la intrusión del entonces presidente Menem en la provincia. Duhalde siempre
armó las listas bonaerenses de las legislaturas provinciales y nacionales
entregando meramente dos lugares al Ejecutivo Federal que fueron ocupados por
personajes sin peso y sin capacidad de decisión (Pagni 2023: 502).
Será este poder político justicialista bonaerense de
intendentes, de redes de militancia y de funcionarios un actor fundamental del
gabinete del año 2002 que garantizó la gobernabilidad en plena crisis, que condujo
la transición económica y social, que enfrentó al menemismo en 2003 y que
empezó a sacar al país del traumático momento histórico.
Desde su corrimiento de la gobernación la provincia viene
reproduciendo otra lógica en el ejercicio del poder.
Por un lado, se profundizó la incursión de los políticos provenientes
de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires que ocupan encumbrados cargos,
desplazando la capacidad de decisión de la dirigencia provincial y de los
intendentes. Por ejemplo, la entonces electa senadora por la Ciudad Autónoma de
Buenos Aires, Graciela Fernández Meijide, en la elección del año 1997 encabezó
la lista de Diputados Nacionales bonaerenses iniciando esta modalidad que luego
será habitual desde Carlos Rouckauf en adelante.
A partir del año 2005 se inició la etapa de los “gobernadores interventores” del poder
Ejecutivo Nacional. En este sistema, la implementación de la política social y de
la obra pública y paulatinamente la capacidad de decisión y de conducción del
gobierno distrital, pasó del gobernador electo al presidente de La Nación, que
por intermedio de sus ministros, secretarios y armadores entabló relaciones
directas con los municipios y las organizaciones territoriales. En dicho esquema
de poder se instaló la práctica de que las listas legislativas y la
distribución de lugares en el Poder Ejecutivo son diagramadas por dirigentes
externos a la provincia.
Sin ánimo de emitir juicios de valor, no se puede negar
que la experiencia de los “gobernadores interventores”
electos tuvo seguramente logros y también deficiencias y buenos y malos
administradores.
Lo que ocurrió fue que Buenos Aires se volvió más un
medio político para llegar a las legislaturas o la presidencia de La Nación,
que un proyecto provincial a desarrollar y a fortalecer. Para el Ejecutivo federal
demográfica y electoralmente es el territorio estratégico a conquistar. Políticamente,
es el distrito potencialmente peligroso a controlar y a desarticular por el
peso relativo de los intendentes y demás factores de poder.
Como resultado de este proceso, en las campañas
electorales se debaten más las internas de los candidatos nacionales que las
demandas no resueltas de los bonaerenses.
Con estas estrategias de armado de poder el Justicialismo
bonaerense fue herido de muerte y perdió entidad política. La dirigencia se
debilitó conjuntamente a que disminuyó su poder para tomar decisiones de
gobierno. En este marco, no son pocos los mandatarios que se dedican más a
administrar el caos y el subdesarrollo en el corto plazo, que a transformar los
problemas estratégicos provinciales. Poco a poco, se diluyó la capacidad bonaerense
de incidencia en el debate federal y disminuyó su proyección nacional.
Como derivado de este vacío de poder provincial propio,
es que se profundizan año a año los problemas estructurales en temas de
infraestructura, competitividad económica, planeamiento urbano y rural,
transporte, educación, seguridad, ciencia y salud por citar algunas agendas.
Hace tiempo que no se debate un Modelo Bonaerense y un
Proyecto Provincial de Desarrollo de mediano y de largo plazo.
Tal impostergable tarea debería comprometer a todo el
espectro partidario y social.
Esperemos que el libro contribuya a dar el debate.
Finalmente, quiero destacar que el libro fue formulado en
el marco de la Universidad Nacional de Lanús a la que Eduardo Duhalde
contribuyó a crear con el impulso a su fundación y luego forjando los consensos
políticos para el tratamiento y la aprobación legislativa en el año 1995.
La
estructura del libro
El libro tiene dos grandes ejes.
El primero de ellos se organiza a partir de los capítulos
I y II que recorren el ideario y la doctrina política del gobernador a partir
del cual actuó. Analizamos, brevemente, la trayectoria que lo llevó el poder de
la gobernación.
El segundo eje se inicia con el capítulo III y contiene
el centro de nuestro libro que está referido a un recorte de las principales
políticas de Estado implementadas en los ocho años de gestión que van del año 1991
a 1999.
La Parte primera estudió la política económica que
refleja la decisión del gobernador de no abandonar la intervención estatal en
un contexto nacional y regional privatista y desregulador. Se incluyeron apartados
sobre Fondo de Financiamiento de Programas Sociales en el Conurbano Bonaerense,
acerca de los históricos programas de obras públicas y sobre las iniciativas de
Regionalización productiva.
La Parte segunda se refiere a las principales Reformas
Institucionales de la etapa que dan cuenta del importante poder, capacidad de
consenso y de transformación que adquirió Duhalde. Entre ellas se describe la
Emergencia administrativa de una provincia que había padecido en los años ochenta
las crisis de la hiperinflación y el consecuente estancamiento económico. El
libro describe la histórica reforma de la Constitución de la Provincia de
Buenos Aires del año 1994, que modificó la Carta Magna incluyendo un importante
número de propuestas destacándose un innovador conjunto de garantías y derechos
sociales. En el apartado se analizó la última iniciativa efectiva provincial de
reorganización territorial a la que se denominó Proyecto Génesis 2000 y que auspició la creación de nuevas
municipalidades.
La Parte tercera del libro estudia las políticas sociales.
Entre ellas, describe el Plan Vida, las políticas de tierra y vivienda, las de
adicciones, el Programa Infantil Bonaerense Educativo Solidario, los Torneos
Juveniles Bonaerenses y los proyectos de Salud.
La Parte cuarta describe la agenda cultural y educativa
en una etapa de transformación profunda de la organización escolar en todos los
niveles.
La Parte quinta y última del libro analizó las Políticas
Seguridad y de Justicia que incluyeron una intervención radical de la policía y
la reorganización del sistema y sus leyes que designan autoridades y que
definen circuitos de nombramiento de magistrados.
