Aritz Recalde[1], enero 2021
Antecedentes de la gestión provincial
Eduardo
Duhalde destacó que la política que aplicó en la Gobernación (1991-99), fue el
resultado de su experiencia previa en la gestión como Intendente de Lomas de
Zamora (1974-76 y 1983-87).
En la
Municipalidad creó la Dirección Municipal de Tierras (1974) y la Subsecretaría
de Tierras y Vivienda (1983), dando participación activa a la población en la flamante
Dirección de Organización Social
Comunitaria.
La
Subsecretaría impulsó las “Casas de Tierras”, integradas por vecinos delegados que
fueron elegidos por cada manzana y zona de influencia. Esta organización
popular fue fundamental para lograr la sanción y el efectivo cumplimento de la
Ley de Expropiación 8358/74, tendiente a regularizar 158 manzanas en la
localidad de Ingeniero Budge, Lomas de Zamora.
La
Subsecretaría de Tierras y Vivienda desarrolló un Plan Municipal de Vivienda y
adquirió una Planta elaboradora de bloques de hormigón. La construcción de las
soluciones habitacionales se realizó con el protagonismo comunitario por parte
de los vecinos, Mutuales y Sociedades de Fomento (Duhalde 2021).
El reconocimiento del derecho a la tierra y la
vivienda en la Constitución de 1994
Durante la
Gobernación Duhalde, se inició un proceso constituyente que terminó con la
sanción de una nueva Carta Magna en el año 1994. El artículo 36, inciso 7 de la
Constitución bonaerense estableció que “La
Provincia promoverá el acceso a la vivienda única y la constitución del asiento
del hogar como bien de familia; garantizará el acceso a la propiedad de un lote
de terreno apto para erigir su vivienda familiar única y de ocupación permanente,
a familias radicadas o que se radiquen en el interior de la Provincia, en
municipios de hasta 50.000 habitantes, sus localidades o pueblos”.
La Constitución
impulsó la desconcentración urbana y que los bonaerenses vivan en el interior
de la provincia. Sobre este principio
rector, el Gobierno elaboró un conjunto de políticas y de acciones tendientes a
favorecer el acceso al suelo y a la vivienda a los habitantes de la Provincia.
Modificaciones de la estructura provincial:
creación de la Secretaría de Tierras y Urbanismo
Con el
Decreto 231/95 el Gobernador creó la “Unidad Provincial de Tierras y Desarrollo
Urbano”. Poco tiempo después, éste último ente fue suprimido[2] y
remplazado por la “Secretaría de Tierras y Urbanismo” con dependencia de la
Unidad Gobernador. El decreto de creación 3426/95 planteó que sus objetivos
eran: 1.- Establecer mecanismos y cursos
de acción para lograr la regularización dominial y urbana en el territorio; 2.-
Desarrollar acciones con el fin de recuperar y reestructurar el fenómeno urbano
y dominial de los asentamientos, barrios carecientes y sectores marginados; 3.-
Identificar, registrar, evaluar y categorizar los predios de origen público y/o
privado que fueren considerados aptos para la concreción de planes y programas
de desarrollo y mejoramiento del hábitat, determinando pautas para el
desarrollo urbano y la planificación territorial y uso del suelo; 4.- Evaluar y programar las acciones
necesarias para la resolución del déficit habitacional en la Provincia,
prioritariamente en los distritos declarados de emergencia y establecer los
mecanismos de canalización de los recursos financieros que se habiliten para
los fines de la Secretaría; 5.- Convenir con los municipios el desarrollo y
ejecución de las acciones necesarias a los fines precedentes.
Programa Familia Propietaria
Con la Ley
11.423/93[3] se
creó el Programa Familia Propietaria
y se le asignó un presupuesto inicial de 16 millones de dólares. En la Apertura
de Sesiones Legislativas del año 1993, Duhalde destacó que “el gobierno provincial ha puesto en marcha
el Plan Familia Propietaria. Un plan que comprende a quienes carecen de
terreno, o a aquéllos que teniéndolo, no pueden construir su casa, o a los que
teniendo terreno y casa no pueden escriturar. Como se trata de arraigar a la
gente y desarrollar la provincia interior, he resuelto que se vuelque a sus
ciento cuatro municipios el cien por ciento de los recursos del FONAVI[4]
no comprometidos en obras anteriores”.
Con el
Decreto 2510/94[5]
Duhalde creó una Unidad Ejecutora y Coordinadora del Programa Familia
Propietaria, con dependencia del Gobernador. Entre otras funciones, tenía la
potestad de “Ejecutar por sí o mediante
convenios celebrados con Entidades gubernamentales, municipios, entidades
intermedias y/o terceros la implementación del plan”; “Gestionar la expropiación de bienes para su afectación a las obras o
servicios” y “Gestionar la obtención
de créditos de fuentes nacionales o internacionales”.
Inicialmente,
la Unidad se integró con el personal del Instituto de la Vivienda y de la
Subsecretaría de Urbanismo y Vivienda del Ministerio de Obras y Servicios
Públicos. Con el Decreto 703/97 se aprobó una nueva estructura
organizativa compuesta por las Direcciones Provinciales
“Técnico-Administrativo”, de “Apoyo Administrativo-Contable” y de “Apoyo
Técnico”.
En línea
con el mandato de la Constitución bonaerense, el Programa se lanzó en las
municipalidades del interior de la provincia. Duhalde destacó que “A la gente debemos arraigarla en el
interior de la provincia; donde la calidad de vida es superior, donde los lazos
de familia, de amistad, de vecindad, se encuentran más fuertes; y para
arraigarlos tenemos que garantizarle ese derecho del que estaba hablando: el
derecho de cada familia de ser propietaria” (Duhalde 1999 b).
Tierras del Estado Nacional
La
provincia gestionó la adquisición de las tierras del Programa Arraigo y de los inmuebles
incluidos en la Ley Nacional 24.146/92.
La ley 23.697/89
de “Emergencia económica” estableció que “el
Poder Ejecutivo Nacional centralizará, coordinará e impulsará las acciones
tendientes a agilizar las ventas de los inmuebles del dominio privado del
Estado, de sus entes descentralizado o de otro ente en que el Estado Nacional o
sus entes descentralizados, tengan participación total o mayoritaria de capital
o de la formación de las decisiones societarias, que no sean necesarios para el
cumplimiento de sus funciones o gestión”. A partir de acá y con el Decreto
nacional 846/91 se creó la “Comisión de Tierras
Fiscales Nacionales - Programa Arraigo” y entre sus funciones estaban las
de impulsar “todas aquellas acciones
tendientes a lograr la regularización dominial de las tierras fiscales
nacionales mediante su transferencia a favor de los actuales ocupantes”.
Con el
Decreto 3522/94 se facultó a la Unidad Ejecutora y Coordinadora a “suscribir y aprobar la documentación que
fuere menester a fines de obtener la transferencia de los inmuebles
comprendidos en la Ley Nacional Nº 24.146/92[6]
y su Decreto Reglamentario Nº 776/93”. En este marco, se adquirieron
diversos inmuebles destacándose los provenientes de las privatizaciones que
quedaron bajo la órbita del Ente Nacional de Administración de Bienes
Ferroviarios (ENABIEF). La Gobernación firmó un Convenio con este organismo y
se obtuvieron, entre otras tierras, 239 hectáreas ubicadas en la municipalidad
de Bahía Blanca (Duhalde 1999).
El Programa Familia Propietaria en cifras
Para la implementación
del Programa Familia Propietaria en el
año 1993 se realizó un censo de Necesidades de Tierras, que luego fue
permanentemente actualizado. Inicialmente, se inscribieron 48.066 familias y al
año 1999 esa cifra se proyectó por arriba de los 150.000 demandantes.
La
provincia compró y adquirió tierras del Estado Nacional y de privados en
acuerdo con las municipalidades[7]. Posteriormente,
se entregaron créditos a los municipios y
a cooperativas de vecinos para la construcción de viviendas. Entre 1994 y 1999
el subsidio girado a las municipalidades alcanzó los 18,5 millones de dólares
(Duhalde 1999) (Duhalde 1999 b).
En el año
1999 se había cumplido con la entrega del 93% de las demandas detectadas en el
censo de 1993, alcanzando los 44.641 terrenos (Duhalde 1999).
El Plan Familia Propietaria firmó convenios
con el Instituto Provincial de la Vivienda, con el Consejo Provincial de la
Familia y el Desarrollo Humano y con el Instituto Provincial de Empleo, entre
otros. En este marco se construyeron 4000 casas (Duhalde 1999).
El Plan de Regularización Dominial de la ley 24.374/92
Duhalde
apoyó la sanción de la Ley Nacional 24.374/92, que estableció un régimen de
regulación dominial en favor de los ocupantes que acreditaban la posesión “pública, pacífica y continua durante 3 años”,
con anterioridad al 1 de enero de 1992. Los inmuebles urbanos incluidos tenían
que tener como “destino principal el de
casa habitación única y permanente”.
La norma
permitió regularizar lotes, villas y asentamientos de familias que vivían en
terrenos privados y en suelo del Estado nacional, provincial y municipal. No se podía solicitar el ingreso a la ley por
parte de quienes tenían otro inmueble o de aquellas personas cuya propiedad no
sea la vivienda única. El trámite de la escrituración era gratuito y se realizaba
meramente una contribución única del 1% de la valuación fiscal al Banco de la
Provincia de Buenos Aires.
La
Secretaría de Tierras y Urbanismo instrumentó la labor, inicialmente, a través de
las Casas de Tierras Municipales y luego con la tarea de los 212 Registros
Notariales de Escrituración creados por convenios con la Provincia. Este
trabajo y logística involucró alrededor de 1000 personas (Duhalde 1999).
Jugó un
rol fundamental en todo el proceso la Escribanía General de Gobierno. Esto fue
posible ya que el gobernador Antonio Cafiero había impulsado la posibilidad de
que la Escribanía se dedique a “Las
regularizaciones dominiales de interés social que involucren a particulares,
cuando así lo requieran el Poder Ejecutivo Provincial o las Municipalidades”
(Ley 10.830/89).
En el
marco de la Ley 24.374 entre los años 1991 y 1999 se entregaron más de 350.000
escrituras (Duhalde 1999).
Políticas de construcción de viviendas
La Provincia
construyó entre los años 1992 y 1999, 83.573 unidades habitacionales. Al
finalizar la Gobernación, se encontraban en ejecución otras 24.587 casas. Las
iniciativas fueron edificadas con intervención de entidades privadas, de
instituciones sin fines de lucro y con gobiernos municipales. Se les dio participación a las familias y se
aplicaron experiencias de autogestión para la construcción, ampliación o
finalización de las obras (Duhalde 1999).
Los
principales programas de construcción fueron impulsados por:
-
El Instituto Provincial de la Vivienda:
ejecutó el Fondo Provincial de la Vivienda, los Planes Nacionales de Vivienda[8] y
otro conjunto de políticas orientadas.
Según la investigación de Roxana Manes (2016), los programas de
construcción de viviendas dependientes del Instituto vigentes entre 1992 y
1999, dejaron como resultado la construcción de 47.505 casas (1992-2003). La
autora describió en detalle los planes y el número de soluciones
habitacionales: Operatoria FONAVI: 13.555 viviendas; Operatoria FOPROVI: 70
viviendas; Operatoria Autogestión Constructiva: 2052 viviendas; Operatoria
ProCasa: 5206 viviendas; Operatoria ProCasa-Solidaridad-Vuelta al
Pago-ProTecho-Reconstrucción de barrios:
468 viviendas; Operatoria Bonaerense I: Abuelos y Novios (1640
viviendas); Operatoria Bonaerense II: Solidaridad (506 Conjuntos Habitacionales
de 20.929 viviendas); Operatoria Bonaerense II: Solidaridad Titularización de
Hipotecas (5.451 viviendas); Operatoria Bonaerense II: Solidaridad Plan Arraigo
(292 viviendas); Operatoria Bonaerense II: Autoconstrucción y Ayuda Mutua (597
viviendas); Operatoria Bonaerense II: Solidaridad Vivienda Básica Asistida (547
viviendas); Operatoria Bonaerense II: Solidaridad Trabajar (1.799 viviendas);
Operatoria Bonaerense III: Financiamiento Compartido (1.523 viviendas);
Operatoria Bonaerense IV: Emergencia Habitacional (719 viviendas); y Operatoria
Bonaerense V: Préstamos Familiares (5.672 viviendas)
-
El Consejo Provincial de la Familia y
Desarrollo Humano: se implementaron los Programas de “Emergencia Habitacional”
y de “Auto construcción y Ayuda Mutua”.
-
El Banco Provincia: lanzó el “Plan PROYECTAR”
de crédito social y se financiaron más de 25.000 casas. Con el “Programa de
Apoyo a la Construcción” entre 1991 y 1999 se concretaron 240 emprendimientos
por 135 millones de dólares. En el año 1996
se lanzaron los Préstamos Inmobiliarios BAPRO y a 1998 habían alcanzado a 9000
beneficiarios, invirtiendo más de 375 millones de dólares.
Los
programas fueron un catalizador de nuevos empleos y movilizaron el mercado
interno en cada una de las localidades de la Provincia.
Duhalde
Eduardo (1999) Apertura del 127 Periodo
de Sesiones Ordinarias, Informe de Gestión, Asamblea Legislativa, Buenos
Aires.
(1999
b) Otro Estado es posible.
Diez mensajes fundamentales, Secretaría
de Coordinación de Estrategias de Gobierno,
Buenos Aires.
(2021) América Latina, por una tierra para todos, Hojas del Sur, Buenos
Aires.
Manes
Roxana (2016) Trayectoria Histórica del
Instituto de la Vivienda de la Provincia de Buenos Aires en el período
1956-2009, Tesis de Maestría, FTS-UNLP.
[2]
También se suprimió la Subsecretaria de Urbanismo y vivienda del Ministerio de
Obras y Servicios Públicos (artículo 9 decreto 3426/95).
[3]
La ley 11.423/93 es una modificatoria de la 11.376. Con esta última normativa, el
Estado se endeudó por U$S 600 millones para la realización obras de
infraestructura y equipamiento en las municipalidades no incluidas en las
inversiones del Fondo del Conurbano Bonaerense.
[4]
En el año 1992 el Gobierno Federal transfirió a las provincias el Fondo Nacional
de la Vivienda (FONAVI).
[5]
Con el decreto 3628/99 se habilitó a
la Unidad “Gestionar ante Organismos del
Estado Nacional la compra de tierras para la Provincia y realizar todas las
gestiones necesarias para incorporar las mismas al Programa Familia Propietaria
a fin de dar soluciones habitacionales”.
[6]
La Ley 24.146 estableció la “transferencia
a título gratuito a favor de provincias, municipios y comunas, de bienes
inmuebles innecesarios para el cumplimento de sus fines o gestión de la
Administración Pública Nacional, sus empresas y entes descentralizados”. La
norma le dio prioridad a la promoción de soluciones habitacionales “para familias de escasos recursos” y con
ese fin promovió la articulación con Comisión de Tierras Fiscales Nacionales
"Programa Arraigo" de la
Presidencia de la Nación.
[7] El
Plan favoreció la creación de Bancos de Tierras en muchas municipalidades de la
provincia.
[8]
Ley 24.464 creó el “Fondo Nacional de la
vivienda”, al cual adhirió la provincia con la Ley 11.663/95 y su decreto
reglamentario 187/96.
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